LA DIPLOMATIE CULTURELLE DE LA FRANCE DE 1995 A NOS JOURS : PRINCIPAUX REPERES

Daniel Haize

Date de publication : mars 2018

Publié en 1995 à l'occasion de cinquantième anniversaire de la direction générale des relations culturelles scientifiques et techniques, l'ouvrage Histoires de diplomatie culturelle des origines à 1995 retrace l'évolution de cette structure du ministère des Affaires étrangères et plus globalement celle de la diplomatie culturelle de la France.

Cet article se propose d'analyser les principales transformations intervenues depuis cette date : l'élargissement des compétences de la direction générale, son externalisation croissante, l'organisation du réseau culturel à l'étranger, la professionnalisation des agents du réseau et enfin la diminution des moyens financiers et humains.

Cette étude approfondit et actualise un certain nombre d'éléments développés dans notre thèse L'action culturelle et de coopération de la France à l'étranger : un réseau, des hommes et les différents articles publiés postérieurement.



1. L'élargissement des compétences de la direction générale



Créée par l'ordonnance 45-675 du 13 avril 1945, la direction générale des relations culturelles et des œuvres articulait ses activités autour d'un noyau de base (promotion de la langue française, échanges culturels et artistiques) autour duquel se sont progressivement agrégées la coopération technique en 1956 avec la création de la direction générale des affaires culturelles et techniques (DGACT) puis en 1969 la coopération scientifique avec la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST).

Au cours de sa trentaine d'années d'existence, si la DGRCST a connu de nombreuses réformes, elle est restée articulée autour de cinq pôles principaux : diffusion de la langue française, coopération scientifique et technique, échanges culturels, audiovisuel à partir de 1982 et enseignement scolaire français jusqu'à la fin des années 1980.

En 1999 naissait la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), conséquence de la fusion de la DGRCST et des services du ministère de la Coopération (décret 98-1124 du 10 décembre 1998 et arrêté du même jour).

Créée en 2009 (décret 2009-291 du 16 mars 2009 et arrêté du même jour), la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) résulte de la fusion de la DGCID avec la direction des affaires économiques et les services économiques de la direction des Nations unies du ministère des Affaires étrangères. Conséquence du rattachement du commerce extérieur et du tourisme au ministère des Affaires étrangères, la DGM devient la direction générale de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international (décret 2015-1726 du 22 décembre 2015). L'arrêté du même jour structure la DGM en trois directions : entreprises, économie internationale, promotion du tourisme ; développement durable ; culture, enseignement, recherche et réseau et trois délégations : action extérieure des collectivités territoriales, relations avec la société civile et les partenariats, programmes et opérateurs.



De sa création en 1945 à 1998, la direction générale a donc considérablement élargi son périmètre d'action, tout en restant dans la sphère culturelle au sens large. A partir de cette date, elle s'est vue adjoindre des domaines extérieurs à son champ de compétence initial : l'aide au développement en 1999, puis, en 2009 les questions économiques et enfin, en 2014, le commerce extérieur et la promotion du tourisme.

A l'inverse, s'est vue amputée de la gestion des agents du réseau culturel à l'étranger puis de l'audiovisuel extérieur. En 1993, la gestion des agents du réseau a été transférée à la direction générale de l'administration du ministère des Affaires étrangères. La spécificité des "emplois culturels" a donc disparu alors que la perte du recrutement des agents par la direction générale a amputé une large part de sa capacité à conduire l'action culturelle extérieure. En 2009, les crédits de l'action audiovisuelle extérieure ont été transférés au ministère de la Culture et de la Communication. Cette décision, qui ne présentait pas de caractère stratégique, a toutefois concrètement abouti à priver la direction générale d'un pan important de la diplomatie culturelle.

Même si après avoir été escamotée lors de la création de la DGCID, la référence "culturelle" est réapparue dans l'appellation de la DGM de 2015, il n'y a plus aujourd'hui qu'une seule direction traitant de la diplomatie culturelle alors qu'elle représentait la totalité de l'activité de la DGRCST. La diplomatie culturelle se trouve donc aujourd'hui diluée dans un vaste ensemble. Pour la Cour des comptes, la DGM est une administration dont l'efficacité pâtit de l'étendue de ses compétences, pour Christian Lesquesne c'est "une unité patchwork".



2. Une externalisation croissante


Dès son origine, la direction générale s'est entourée d'un ensemble de satellites spécialisés comme l'Association française d'action artistique (AFAA), l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADFP) ou l'Association pour l'accueil des personnalités étrangères (APAPE).

Cette externalisation s'est considérablement développée à partir des années quatre-vingt-dix qui ont vu naitre deux nouveaux opérateurs : l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (1990) puis l'Agence française de développement (1998). Une deuxième vague d'externalisation est intervenue dans les années deux mille avec la création de France Coopération Internationale en 2002, CulturesFrance en 2006 et Campus France en 2007. La troisième vague fait suite à la loi 2010-873 du 7 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État créant trois nouvelles agences : une dédiée à la promotion de la culture française (Institut français), une vouée à la valorisation et la promotion du système d'enseignement supérieur français (Campus France) et une pour la promotion de l'expertise internationale française (France Expertise Internationale devenue Expertise France).

La création des nouvelles agences en 2010 apparait plus comme une réorganisation par la transformation ou la fusion de structures existantes qu'une véritable restructuration. Cette réforme substitue donc davantage qu'elle ne crée. La véritable nouveauté est le choix de l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) plutôt que celui d'établissement public à caractère administratif (EPA), sous-tendu par des considérations financières : un EPIC peut recevoir des financements complémentaires à ceux de l'État en baisse constante. Les résultats paraissent toutefois limités : le mécénat et les partenariats n'ont rapporté que 3,9 millions d'euros à l'Institut français en 2016 (soit 11 % du budget), après 2,48 en 2015 (soit 6% du budget).

Etendard de la réforme de 2010, l'Institut français se devait être le "British Council à la française", la tête du réseau culturel à l'étranger qui lui serait rattaché. Ce projet a finalement avorté et le réseau culturel à l'étranger continue faire partie intégrante des ambassades, "sans supprimer pour autant l'Institut français dont le rôle est devenu superflu", comme le relève Christian Lequesne.

L'externalisation a entrainé un accroissement des transferts de compétence de la direction générale vers les agences : les subventions pour charges de service public aux trois principales agences s'élèvent en 2018 à 464 millions d'euros soit 65% des crédits du programme 185. Ainsi, l'ensemble de l'enseignement français à l'étranger est désormais sous la responsabilité de l'AEFE. Campus France traite pour le compte du ministère des Affaires étrangères non seulement des bourses attribuées aux étudiants et stagiaires étrangers mais également de celles destinées aux étudiants et jeunes chercheurs français, des programmes de mobilité financés par le ministère des Affaires étrangères (bourses Eiffel), des invitations de personnalités étrangères pour des visites, séminaires et conférences, les missions d'experts français à l'étranger, des programmes d'actions intégrées pour les échanges de chercheurs entre laboratoires français et étrangers, etc. Outre les aspects artistiques, l'Institut français a élargi les compétences déjà transférées à CulturesFrance (promotion du cinéma patrimonial et du documentaire puis du livre et de l'écrit) pour couvrir l'ensemble des domaines culturels ainsi que l'enseignement du français.

Ceci dit, pour être efficiente, la mise en œuvre d'une telle externalisation implique que le ministère des Affaires étrangères puisse exercer un pilotage stratégique et une tutelle effective des agences. Même si la loi de 2010 prévoit l'élaboration de conventions pluriannuelles entre l'État et chaque établissement public définissant, au regard des stratégies fixées, les objectifs et les moyens nécessaires, les agences, qui disposent de leur propre budget et de leurs ressources humaines, ont acquis une telle force logistique qu'elles échappent de fait au pilotage de la direction générale qui ne paraît d'ailleurs ni avoir la capacité ni les moyens de mener à bien une telle tâche.

3. L'organisation du réseau culturel à l'étranger

Le réseau culturel à l'étranger n'est pas un simple exécutant d'une politique qui serait décidée à Paris. Comme le soulignent deux directeurs généraux de la DGCID, Il exerce un rôle cardinal dans la politique culturelle extérieure de la France :

Bruno Delaye : "Ne jamais oublier que les bureaux parisiens sont d'abord au service des postes, du réseau, des ambassades. Nous sommes d'abord là pour les aider et non pas pour les empêcher de travailler. Leurs résultats sur le terrain sont notre raison d'être".

Anne Gazeau Secret : "Ceux qui connaissent le terrain savent que c'est à l'étranger, dans les postes, si leur est assuré un minimum de continuité dans l'action et dans la durée, que l'on peut développer la curiosité réciproque, les échanges de savoir-faire, les partenariats structurants. Peu importe ce qu'on en dit dans les dîners parisiens ou dans les rapports institutionnels, peu importe les annonces souvent abstraites et décalées : l'influence se construit dans les réseaux sur place et sur le long terme, en s'adaptant au contexte local, parfois difficile, voire hostile".

Le réseau culturel à l'étranger est en fait un triple réseau : celui des services de coopération et d'action culturelle (SCAC), celui des instituts français et celui des alliances françaises.

Chaque ambassade ou presque dispose d'un service de coopération et d'action culturelle (SCAC) dirigé par un conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC). Collaborateur direct de l'ambassadeur, il définit et met en œuvre de la politique de coopération dans les domaines culturel, linguistique, universitaire, scientifique et technique. Il assure la direction et la coordination de l'ensemble des services et établissements culturels et de recherche placés sous son autorité, définit et répartit les moyens nécessaires à la conduite de leurs actions respectives, assure par délégation de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) la tutelle des établissements d'enseignement.

Au nombre de 98, les instituts français sont des établissements dotés de l'autonomie financière qui, sans leur conférer la personnalité juridique, donnent à leur directeur la qualité d'ordonnateur et la responsabilité du budget dévolu à l'établissement. Ils assument trois fonctions principales : l'enseignement de la langue français, la diffusion culturelle et la fourniture d'informations sur la France. Ils sont financés majoritairement par leurs recettes propres (cours de français langue étrangère et partenariats).

Il existe enfin un réseau privé, celui des alliances françaises. Il s'agit d'associations de droit privé local, coordonnées par la Fondation Alliance française mais indépendantes tant statutairement que financièrement. Une partie d'entre elles (363 sur un total de 800 dans le monde) a conclu une convention avec l'ambassade ce qui leur permet de recevoir une aide notamment à travers la mise à disposition de directeurs rémunérés par le ministère des Affaires étrangères. Leurs missions sont globalement identiques à celles des instituts français.

Un premier mouvement de fusion des éléments du réseau culturel a été engagé en 1994 avec la création des centres de coopération culturels et linguistiques (CCCL) puis des centres culturels et de coopération (CCC) regroupant les services culturels et les instituts. Beaucoup de ces structures ont été démantelées au début des années 2000, faute d'existence réglementaire et en raison des contradictions avec la réforme du système comptable à l'étranger qui renforçait le rôle de l'ambassadeur en en faisant l'ordonnateur secondaire unique des dépenses dans son poste.

Pourtant, en 2009, un établissement unique dirigé par le conseiller culturel, doté de l'autonomie financière et regroupant le service de coopération et d'action culturelle et l'institut français a été créé dans chaque pays. Cette nouvelle structuration du réseau répondait à une double préoccupation : donner un label unique au dispositif et bénéficier d'une plus grande souplesse de gestion : face à la raréfaction des financements publics, le nouvel établissement serait mieux à même de lever des fonds privés.

Sur le terrain, l'impact de cette dernière réforme, qui n'est donc que la reprise de celle des années quatre-vingt-dix, ne parait guère significatif. Surtout elle s'avère être entachée de nullité. En effet, le régime budgétaire et financier des établissements dotés de l'autonomie financière déroge à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La Cour des comptes a donc demandé au ministère des Affaires étrangères de régulariser cette situation avant la fin de l'année 2014, demande réitérée en novembre 2016 alors que les différentes pistes explorées par le ministère des Affaires étrangères paraissent comporter plus d'inconvénients que d'avantages.

Ceci dit, la création d'établissements uniques a généré de substantielles économies pour le ministère des Affaires étrangères. D'une part, les emplois de conseiller culturel et de directeur d'institut ont été fusionnés. Surtout, comme il le reconnaît, cette nouvelle structure, est fréquemment amenée à prendre en charge sur ses recettes propres des actions régaliennes dans les domaines linguistique, universitaire, audiovisuel, etc. dont certaines n'ont pas vocation à être autofinancées. La réforme de l'organisation du réseau permet donc à la direction générale de se défausser d'une partie de ses responsabilités en faisant prendre en charge par les établissements des actions dont le financement lui incombe normalement.



4. La professionnalisation des agents du réseau

Il existe un très large consensus quant à l'importance du rôle exercé par les agents du réseau dans la politique culturelle extérieure. Plusieurs responsables de la direction générale se sont ainsi exprimés :

François Roche : "L'efficacité de la diplomatie culturelle dépend de la qualité de ses acteurs […] ils conduisent les relations culturelles scientifiques et techniques de la France".

Alain Bry : " la compétence des femmes et des hommes […] est difficilement discutable. Les questions ne se posent pas en termes de structures ou de budgets, la performance de la diplomatie culturelle dépendra de la qualité des femmes et des hommes qui vont œuvrer dans ces structures et utiliser ces budgets".

L'originalité du réseau culturel à l'étranger est d'être majoritairement composée d'agents contractuels, détachés d'autres administrations ou d'agents non titulaires de la fonction publique.

Pendant de nombreuses années, les fonctionnaires du ministère de l'Éducation nationale ont constitué la quasi totalité des agents du réseau. Au tournant des deux siècles, la politique des ressources humaines du ministère des Affaires étrangères s'est focalisée sur un double objectif d'élargissement du vivier des candidats ciblant, en particulier, des personnels non fonctionnaires spécialistes de l'animation culturelle et la nomination d'un plus grand nombre d'agents du Quai d'Orsay.

Toutefois, le ministère des Affaires étrangères s'est trouvé confronté d'une part au faible attrait des d'agents du Quai d'Orsay pour une affectation dans le réseau culturel à l'étranger et surtout, conséquence de la transcription en droit français de la directive européenne 99/70 du 28 juin 1999 concernant le travail à durée déterminée dans la fonction publique (loi dite Dutreil de 2005), à l'obligation d'offrir un contrat à durée indéterminée au bout de six ans de services ininterrompus en contrat à durée déterminée.

Le ministère des Affaires étrangères aurait pu procéder à la "cédéisation" des contractuels ou leur faire bénéficier des dispositions de la loi dite Sauvadet qui facilite l'accès des agents contractuels de la fonction publique à l'emploi titulaire. Mais, dans le but évident d'éviter que ces CDD ne se transforment en CDI, les agents sont remerciés pour être remplacés par de nouvelles recrues. Cette pratique de contrats "kleenex", comme les qualifie le syndicat CFDT du ministère des Affaires étrangères, non seulement le prive de compétences - les exemples ne manquent pas d'agents qui, bien que très appréciés, doivent quitter leurs fonctions sans assurance de trouver un emploi - mais s'avère en outre coûteuse : en 2012, près de la moitié des contractuels du réseau ayant terminé leur contrat ont connu une période de chômage indemnisée par le ministère.

Le ministère des Affaires étrangères fait donc le choix de se séparer d'agents qualifiés et expérimentés plutôt que de leur offrir une véritable perspective de carrière. Or, les agents du réseau exercent des métiers de savoir faire qui s'acquiert progressivement sur le terrain au fil des postes occupés, par accumulation d'expériences. Leur professionnalisation, gage de performance, passe donc par l'organisation de leur parcours professionnel.

Une telle problématique a été clairement exprimée à plusieurs reprises. Ainsi, le quatrième axe la réforme Juppé-Lévitte de 1994 proposait pour les agents "un véritable plan de carrière et un épanouissement professionnel sans rupture entre le séjour à l'étranger et le retour en France". Plus récemment, le ministre Bernard Kouchner déclarait vouloir profondément renouveler et moderniser la gestion des ressources humaines des agents du réseau culturel, " l'objectif étant de constituer et de conserver un vivier d'agents motivés et compétents, et de leur assurer un parcours professionnel dans leur métier, en concertation avec tous les acteurs de la politique culturelle extérieure".

Malheureusement ces idées sont restées lettre morte alors que, comme le souligne la Cour des comptes, "l'activité du réseau requiert des compétences diverses et spécialisées. La gestion de ses compétences, comme la valorisation de l'expertise acquise en poste par les agents, constituent un enjeu majeur pour le réseau". A cet égard, celle-ci relève que la gestion actuelle des ressources humaines du réseau comporte de nombreux inconvénients et recommande de remplacer la gestion administrative du ministère par une véritable gestion des compétences.



5. Des moyens budgétaires et humains en berne


L'évolution des moyens financiers et humains consacrés à la diplomatie culturelle est complexe à cerner en raison des différentes restructurations intervenues au sein du ministère des Affaires étrangères puis de la nouvelle organisation budgétaire en missions et programmes avec l'introduction de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2006. Par exemple, le budget de la DGRCST ne prenait pas en compte les coûts de rémunération des agents mais incluait les crédits pour l'audiovisuel extérieur qui n'est plus de la compétence de la DGM, le programme Diplomatie culturelle et d'influence inclut des actions comme objectifs de développement durable ou diplomatie économique et développement du tourisme qui n'étaient pas dans le périmètre de la DGRCST dont le champ d'intervention ne comprenait pas les pays en développement alors que la DGM est compétente pour l'ensemble du monde.

Ceci dit, la mise en parallèle d'un certain nombre d'éléments chiffrés éclaire la diminution inexorable des moyens consacrés à l'action culturelle extérieure. En 1995, le budget de la DGRCST s'élevait à 5,3 milliards de francs, soit 35 % du budget du ministère des Affaires étrangères. En 2018, le programme Diplomatie culturelle et d'influence est doté de 717 millions d'euros, soit 24 % de la mission Action extérieure de l'État. En valeur constante le budget consacré à la diplomatie culturelle en 2018 est inférieur de plus de 30% à celui de 1995. Plus précisément, en 1995, le budget destiné à la coopération culturelle et linguistique s'élevait à 1,5 milliards de francs soit 255 millions d'euros, valeur constante 2017. Pour sa part, la coopération scientifique et technique était dotée de 1,4 milliards de francs, soit 275 millions d'euros, valeur constante 2017. En 2018, l'action Coopération culturelle et promotion du français est créditée de 62 millions d'euros, celle consacrée à Enseignement supérieur et recherche de 102 millions d'euros, soit à périmètre globalement identique une chute de l'ordre respectivement de 80 et 60%.

L'analyse de l'évolution du programme Diplomatie culturelle et d'influence mis en œuvre depuis 2011 permet des comparaisons fiables. Ce programme, dont les crédits ont diminué de 5% en huit ans (717,50 millions d'euros en 2018 contre 757,61 en 2011), regroupe en fait trois types d'actions : la diplomatie culturelle proprement dite, le service public d'enseignement à l'étranger et, depuis 2015, la diplomatie économique et le développement du tourisme. En ne prenant pas en compte les actions Agence pour l'enseignement français l'étranger et Diplomatie économique et développement du tourisme, les crédits destinés à la diplomatie culturelle sensu stricto ont chuté de 15% en euros courants, passant de 336,81 en 2011 à 286,11 millions d'euros en 2018, et de plus de 20% en euros constants. Plus précisément, les crédits destinés à la diplomatie culturelle ont évolués comme suit : coopération culturelle et promotion du français - 18%, dépenses de personnel - 17, appui au réseau -13, Enseignement supérieur et recherche - 7%.

Comme nous l'avons montré dans l'étude de mars 2017 (Les moyens de la diplomatie culturelle ou comment se tirer une balle dans le pied), cette dégradation des moyens affecte particulièrement le réseau culturel à l'étranger. En 2009, les crédits mis à la disposition des services culturels des ambassades au titre du programme Rayonnement culturel et scientifique s'élevaient à 53,14 millions d'euros. En 2016, pour mêmes pays du programme Diplomatie culturelle et d'influence, la somme des moyens destinés aux postes est 29,89 millions d'euros, soit une chute de 44% en sept ans, sans prise en compte de l'inflation de 7% sur la période.

Si quelques rares postes comme les Etats-Unis ou le Brésil ont bénéficié d'un accroissement de leurs moyens de l'ordre de 20%, la plupart voient ceux-ci chuter : l'Allemagne, l'Algérie, le Liban, le Maroc ont vu leurs dotations chuter réduites de plus de 40%.

Pour pallier à cette évolution récurrente depuis de très nombreuses années, le ministère des Affaires étrangères encourage la "dynamisation des ressources externes". Le réseau culturel participe ainsi largement au financement de la diplomatie culturelle : les ressources propres des instituts français (activités de cours et l'organisation des examens de certification) ont atteint 128,5 millions d'euros en 2016 et les cofinancements (contributions en numéraire ou en nature apportées par les partenaires pour financer une opération : projets culturels, de recherche, programmes de bourses, etc.) 161,2 millions d'euros, montant particulièrement significatif puisque le budget consacré la même année aux deux actions Coopération culturelle et promotion du français et Enseignement supérieur et recherche s'élevait à 166 millions d'euros.

L'évolution des ressources humaines suit la même tendance. En 1995, le ministère des Affaires étrangères recensait 1400 emplois "culturels". En 2018, le programme Diplomatie culturelle et d'influence ne comporte plus que 734 agents.

Si, comme pour les crédits, les comparaisons sont délicates en raison des changements de périmètre intervenus, l'évolution est significative pour le programme Diplomatie culturelle et d'influence de 2011 à 2018 : l'effectif des agents en CDD et volontaires internationaux qui constituent l'essentiel des agents du réseau (services de coopération et d'action culturelle, établissements culturels, alliances françaises et centres de recherche) est passé de 760 à 567 soit une chute de 25%. A titre d'exemple, le réseau culturel en Allemagne comprenait 80 agents, hors VSN en 1995. En 2016, il n'y avait plus que 41 postes, hors volontaires internationaux.



Conclusions


La diplomatie culturelle moderne a été conçue avec volontarisme en 1945, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, afin de contribuer à la restauration de l'influence de la France dans le monde.

Au fil du temps, l'ambition initiale s'est étiolée pour faire place à des réformes de tuyauterie administrative sans véritable impact sur la performance de cette politique publique.

Alors que le ministère des Affaires étrangères ne fait guère cas des agents du réseau qui pourtant forgent la diplomatie culturelle sur le terrain celle-ci pâtit d'une chute inexorable de ses moyens tant humains que financiers et d'une dépendance croissante vis-à-vis des financements extrabudgétaires.

Plus subie que désirée, la diplomatie culturelle n'est plus aujourd'hui une priorité de la politique étrangère de la France.



Bibliographie



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CFDT-MAE, Contractuels et fonctions pérennes : la CFDT-MAE dénonce la politique "kleenex" du Département, 19 octobre 2017, http://www.cfdt-mae.fr/

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Delaye Bruno, Discours prononcé à l'occasion de la rencontre du ministre des Affaires étrangères avec les agents de la DGCID, 19 avril 2001.

Gazeau-Secret Anne, Re-donner à notre pays sa juste place dans le monde, Défense n°140, 2009, pp. 19-21.

Haize Daniel, L'action culturelle et de coopération de la France à l'étranger : un réseau, des hommes, Paris, L'Harmattan, 2012, 285 p.

Kouchner Bernard, Intervention prononcée à l'occasion des Journées du réseau français à l'étranger, 16 juillet 2009.

Lequesne Christian, Ethnographie du Quai d'Orsay : les pratiques des diplomates français, Paris, CNRS éditions, 2017, 255 p.

Roche François, Pigniau Bernard, Histoires de diplomatie culturelle des origines à 1995, ministère des Affaires étrangères, ADPF- La Documentation française, 1995, Paris, 295 p.

     
  • Daniel HAIZE
  • mars 2018