Notices ordonnance, ordonnancement et ordonnateur préparées pour le Dictionnaire historique de la comptabilité publique (2010)

Bernard Lutun

Les quatre notices ont été proposées pour publication dans le Dictionnaire historique de la comptabilité publique paru en 2010 (P.U. Rennes). Seule la première y figure, les deux notices principales ayant été remplacées par d'autres qui n'ont pas été signées. Une partie du contenu de ces notices principales figure dans d'autres notices qui, elles, ont été retenues. La notion d'ordonnancement est centrale dans l'administration publique, par rapport au pouvoir conféré et par rapport au budget de l'Etat.

ORDONNANCE DE PAIEMENT
C'est l'ordre écrit donné par un ordonnateur* à un comptable d'avoir à payer une certaine somme à un ayant droit désigné ou non dans la formule. L'auteur du Dictionnaire des finances de 1727 ne parle d'ordonnance qu'à propos du Roi et du Trésor royal. Pourtant le Roi n'est pas le seul ordonnateur* des dépenses de l'État et les gardes du Trésor royal ne sont pas les seuls comptables* assignataires de ses ordonnances. Les ordonnateurs secondaires, dits alors simplement ordonnateurs*, émettent également des ordonnances sur les crédits qui leur sont délégués au moyen d'"ordres de fonds".
L'ordre lui-même est une phrase mise en bas d'un décompte ou portée sur une feuille séparée avec la signature de l'ordonnateur, par exemple celle-ci, due à l'intendant d'Amiens et datée du 29 avril 1788 : "Il est ordonné au trésorier principal des Ponts et Chaussées de la généralité d'Amiens que, du fonds fait en ses mains pour l'exercice 1786, il ait à en payer à Jean-Louis Desailly, adjudicataire par bail [marché*] du 15 juin 1787 des ouvrages à faire pour la reconstruction du pont de Villers-Bocage moyennant la somme de 13 707 livres, la somme de 2 207 livres pour, avec celle de 11 500 livres qu'il a ci-avant déjà reçue sur l'article 8 de l'état du Roi* de l'exercice 1786 pour faire celle de 13 707 livres, prix de l'adjudication ci-dessus datée, et ce suivant le certificat du sieur Delatouche, ingénieur du Roi pour les Ponts et Chaussées de la généralité, et en rapportant par ledit trésorier principal notre présente ordonnance, ensemble la quittance dudit sieur Desailly, pour ce suffisant, ladite somme de 2 207 livres lui sera passée et allouée dans la dépense de ses comptes par le sieur trésorier général des Ponts et Chaussées de France en exercice ladite année, auquel elle sera pareillement allouée par Messieurs de la Chambre des comptes que nous prions ainsi le faire sans difficultés." Il s'agit donc du paiement du solde ou "parfait paiement" d'un marché de travaux, imputé sur l'exercice 1786 comme l'acompte ; l'intendant définit quelles sont les pièces justificatives du comptable vis-à-vis de la Chambre, et l'on constate que le certificat de réception n'en fait pas partie. Cette pièce est importante pour la justification de l'ordonnancement : quoiqu'elle ne doive pas être exigible à cette époque, elle devrait être jointe à l'ordonnance comme preuve de la liquidation de la créance. À partir de 1822, la liste et la contexture des pièces justificatives des comptables ne sont plus laissées à l'initiative des ordonnateurs (voir la notice ordonnancement*).
Le même auteur de 1727 signale que le souverain fait aussi expédier "des ordonnances de comptant sur les trésoriers généraux* qui sont payées comptant comme celles du Trésor royal". Ces ordonnances de comptant correspondent à des dépenses jugées secrètes et dont ni le comptable ni la chambre des comptes n'ont à connaître. Elles sont au porteur et certaines sommes sont remises manuellement au Roi. D'après le règlement du 15 septembre 1661, les "comptants" sont opposés aux "dépenses comptables" et sont émis "tant pour dépenses secrètes que pour remises, intérêts et autres de toute nature". Dans le second cas, les dépenses ne sont pas secrètes, mais les Rois ont abusé du procédé, et la Chambre des comptes de Paris s'en est émue pour la régularité de ses opérations et aussi pour la diminution de ses épices. L'ordonnance de comptant doit être détruite et remplacée par un acquit de comptant* qui est la justification du comptable dans ce cas.
La délégation du pouvoir d'ordonnancer (ordonner, comme l'on dit alors) les dépenses de l'État n'a jamais été remise en question, mais le Roi a cessé d'être l'ordonnateur principal en 1791, au profit des ministres. Le mandat, néologisme introduit par le commerce et mot fort ancien en italien, désigne d'abord une opération d'ordre intérieur au Trésor royal à partir de 1788 (notices mandat* et ordonnateur*), puis aussi les ordonnances des ordonnateurs secondaires, ces deux emplois étant étrangers l'un à l'autre. Le mot mandement figure à la place d'ordonnance de paiement dans l'édit de janvier 1780 créant un bureau général des dépenses de la maison du Roi, et le mot mandat y désigne les pièces que le trésorier utilise pour effectuer les paiements pressés et imprévus sous la signature de l'un des cinq administrateurs, celui que la dépense concerne, jusqu'à concurrence de 10 000 l et le trésorier doit les échanger dans le mois contre des "états" arrêtés par le bureau et qui seront sa justification. Ici le mot mandat est plutôt à prendre dans le premier sens. Sous la Terreur, les délégués investis du pouvoir d'ordonnancer sont innombrables. Le Comité de salut public a été lui-même ordonnateur, et le terme de mandat a désigné notamment les ordres de paiement adressés à des représentants en mission et autres individus, à charge pour eux de rendre compte au Comité de l'usage des sommes versées par des comptables* réguliers sur ces mandats, entendus dans le second sens. Sous le Directoire, les ordonnances de paiement en viennent à désigner uniquement les ordres de paiement des ministres, ceux-ci émettant des ordonnances de délégation sur leurs crédits (à la place des "ordres de fonds"), afin de permettre aux ordonnateurs secondaires d'émettre à leur tour des mandats de paiement dans la limite des crédits délégués. Ces trois termes sont toujours employés et leur sens n'a pas changé depuis lors ; le premier et le troisième ont pour équivalent le chèque bancaire. B.L.
Source : Dictionnaire des finances de 1727, article Ordonnances du Trésor royal. Archives départementales de la Somme, C 1296, doc 19, cité par Anne-Sophie Condette-Marcant dans Marie-Laure Legay, dir., Les modalités de paiement de l'État moderne, Paris, C.H.E.F.F., 2007.
ORDONNANCEMENT
En France, les quatre notions principales de l'exécution du budget de l'État et des collectivités publiques ont été confirmées et fixées, ainsi que les règles qui s'y rapportent, au XIXe siècle, parallèlement à la formation du droit budgétaire (et non la confection des budgets elle-même), qui est inséparable du régime représentatif. Ces notions sont, en dépense, l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement. Ces notions ont leurs équivalents en recette, d'usage plus récent. Aucune n'est inconnue des administrateurs de l'Ancien Régime qui distinguent ainsi de manière naturelle l'engagement de l'État de la constatation des droits de ses créanciers par des administrateurs et du règlement des dettes par des agents spécialisés, les comptables publics*. Il n'y en a pas d'autre en la matière. Plus généralement, certaines notions de comptabilité sont connues dans un tel degré de détail que les pouvoirs publics n'ont eu qu'à les adapter à la confection des budgets et des comptes de l'État qui en résulte. Ainsi la nouvelle comptabilité publique procède-t-elle des anciennes règles comptables et non du droit budgétaire.
Cependant, la perception de cette ancienne comptabilité reste confuse. L'imprécision des termes employés, le manque de rigueur et de persévérance de la plupart des ministres et la faiblesse du gouvernement absolu ont conduit les ministres à se relâcher sur les règles, jusqu'à ce que des circonstances extérieures ou une personnalité d'exception (Colbert surtout) les y ramènent pour un temps. Les rois ont toujours eu intérêt à connaître l'état de leurs finances. Tous les outils d'une bonne gestion de la fortune publique existaient déjà et pouvaient servir dans une monarchie absolue, comme plusieurs princes l'ont montré. Il est probable que Louis XVI connaissait l'état des finances lorsqu'il a lancé la France dans la guerre d'Amérique et condamné par cette guerre le régime politique et la dynastie qui l'incarnait. D'autre part, les révolutionnaires de 1789 ont volontairement détruit l'essentiel des anciens comptes, et ceux qui subsistaient ont été brûlés par les Communards. Des bribes sont éparpillées dans une infinité de fonds d'archives, et les documents de l'administration qui s'y rapportent n'ont guère retenu l'attention des chercheurs, dont l'esprit reste par ailleurs dominé par l'hostilité officielle entretenue depuis le règne de Louis-Philippe vis-à-vis de l'ancien gouvernement et par l'orgueil de ceux qui ont bâti l'édifice budgétaire et comptable du XIXe siècle. Dans ces conditions, il convient, pour la clarté de l'exposé, de présenter d'abord les notions fixées à cette époque, puis ce qui peut être dit sans grand risque d'erreur de ces mêmes notions sous l'Ancien Régime.
Engagement
La notion d'engagement a été fixée en dernier. On peut le définir comme l'acte par lequel un organisme public crée ou constate, à son encontre, une obligation de laquelle résultera une charge financière. L'ordonnance du 31 mai 1838 évoque l'engagement des dépenses à propos des grands travaux et de la passation des marchés, mais dans ce règlement de comptabilité publique comme dans celui de 1862, les opérations de dépense commencent avec la liquidation et dans l'ignorance du montant des dépenses déjà nées, mais non encore réglées. L'on distingue actuellement l'engagement juridique qui, le plus souvent, crée l'obligation, de l'engagement comptable ou imputation de la somme évaluée ou prédéterminée au budget, qui ne donne aucun droit au créancier. Il appartient en principe à l'ordonnateur* de procéder d'abord à l'imputation sur la ou les années du paiement, vu qu'il sera nécessaire de s'assurer de l'existence d'un crédit en principe limitatif dans le ou les budgets futurs.
Rien n'empêchait les ministres, avant 1890, de prendre des engagements en dépasse-ment de crédits, seuls l'ordonnancement et le paiement étant interdits dans ces conditions. Les défenses portées dans les lois du 25 mars 1817 et du 15 mai 1850, n'étant pas assorties de sanctions pratiques, sont inopérantes. Léon Say regrette en 1882 que le ministre des Finances assiste impuissant à des abus dont il ne se doutait même pas. La faiblesse des chefs de l'État augmente le risque. C'est ainsi que l'amiral Aube (1826-1890) commande six torpilleurs en dépassement de crédits en 1886 ; l'année suivante, le ministre de la Guerre l'imite pour des travaux de fortification. Les Chambres blâment les ministres après leur départ et doivent ouvrir des crédits de régularisation. Puis l'article 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 institue une comptabilité des dépenses engagées par les ministres, un agent de chaque ministère étant chargé de suivre l'emploi des crédits en y apposant son visa lors de l'engagement. Des résultats doivent être fournis chaque mois à la direction générale de la Comptabilité publique, de façon que le ministre dépensier soit averti des conséquences de ses actes et que le ministre des finances exerce son autorité en temps utile. Le décret d'application du 14 mars 1893 reconnaît que la nouvelle comptabilité donnera des évaluations approximatives et sujettes à variations. De fait, le contrôle manque d'efficacité, en dépit du remplacement progressif des agents des ministres par ceux du ministre des Finances, souvent des inspecteurs des finances*.
La loi du 10 août 1922 réorganise ce contrôle en le confiant à des agents des Finances. Le refus de visa, lorsque le contrôleur le fonde sur une irrégularité, ne peut être surmonté que par l'avis conforme du ministre des Finances. Le passer outre engage la responsabilité pécuniaire et pénale des ministres et autres administrateurs. Ces nouveaux contrôleurs contrôlent aussi les ordonnances de paiement* et de délégation à la place de la direction du mouvement général des fonds. Les ordonnances non visées sont nulles ; les ministres et les comptables* engagent leur responsabilité pécuniaire s'ils passent outre. L'extension de ce qu'on appelle désormais le contrôle financier aux ordonnateurs secondaires date de 1970, et il est aujourd'hui très solide et même excessif, les contrôleurs se mêlant parfois du contrôle d'opportunité des dépenses, qui ne leur appartient pas.
Liquidation
La liquidation d'une dépense consiste à constater l'existence d'une dette à la charge des organismes publics et d'en arrêter le montant d'après les conditions convenues avec le créancier (présentation des factures ou arrêté contradictoire des travaux, etc.) ou fixées unilatéralement. La liquidation a lieu d'office, lorsqu'il existe des bases et éléments d'évaluation, ou d'après les pièces justificatives produites par les créanciers ou par l'administration dans leur intérêt. Les traitements payés mensuellement sont dans le premier cas, les créances nécessitant la production des pièces établissant les droits, dans l'autre cas.
L'ordonnance du 31 mai 1838, art. 40, dispose que " les titres de chaque liquidation doivent offrir les preuves des droits acquis aux créanciers de l'État", formule plus exacte que celle de l'ordonnance de 1822, dite "preuve du service fait" qui est toujours employée, alors que les droits des créanciers peuvent aussi provenir d'une obligation non contractuelle, ou d'une obligation sans contrepartie comme l'attribution d'une subvention. De plus, les soldes des troupes ont toujours été payées par forme de prêt : le service est donc à faire. La liquidation des marchés correspond bien à la notion de service fait, parce que l'objet d'un marché est une fourniture ou un service qui doit être soumis à des épreuves de réception après la livraison et avant le paiement. La liquidation appartient, selon l'ordonnance de 1838, art. 39, au ministre ou à ses mandataires : c'est dire qu'il ne s'agit pas toujours d'un ordonnateur, mais d'un agent qui exécute des opérations à caractère technique pour son compte et sous sa responsabilité. Les acomptes sont admis comme un aménagement du principe du service fait ; les avances faites aux régisseurs sont considérées comme des opérations de trésorerie et non comme des paiements. Les crédits ouverts fixent la limite des engage-ments. Si les montants sont dépassés lors de la liquidation, l'ordonnancement est empêché ou retardé pour insuffisance de crédits, mais la liquidation a lieu quand même.
Les titres de chaque liquidation sont les pièces qui établissent les droits acquis. Ces pièces sont rédigées conformément aux instructions de chaque ministère qui déterminent le mode de liquidation applicable à chaque espèce de dépense, la nature et la forme des justifications, les dates de leur production et les contrôles auxquels elles sont soumises (ordonnance du 31 mai 1838, art. 40). Ces pièces, ou certaines d'entre elles, font partie des pièces justificatives à joindre aux ordonnances et mandats qui sont visées à l'art. 65 de la même ordonnance. Claude-François Blanchard (1798-1868), directeur de la comptabilité au ministère de la Marine, reconnaît que la justification des dépenses de matériel consistait dans les marchés eux-mêmes et dans des certificats administratifs indiquant la nature de chaque livraison, l'imputation et la date de la réception définitive. Aucune pièce soumise au contrôle du juge n'émanait des fournisseurs. Du reste les ordonnateurs n'exigeaient pas tous des factures et elles étaient conservées par ceux qui avaient donné l'ordre d'introduction des marchandises dans l'établissement. Par décision ministérielle du 26 octobre 1846, factures et mémoires, datés, signés et timbrés sont compris parmi les pièces justificatives.
Ordonnancement
Aucune dépense de l'État ne peut être acquittée si elle n'a pas été préalablement ordonnancée par un ministre ou par un ordonnateur secondaire en vertu des délégations du ministre (ordonnance du 14 septembre 1822, art. 7). On sait que cette règle comporte des dérogations fondées sur une longue expérience. Les ordonnances de paiement des ministres sont dites ordonnances directes ; les mandats des ordonnateurs secondaires sont émis grâce à des délégations de crédits données par le ministre sous la forme d'ordonnances de délégation (art. 9). Ordonnances et mandats, pour être admis par le ministre des Finances, doivent porter sur un crédit régulièrement ouvert et se renfermer dans la limite des distributions mensuelles de fonds (art. 8) : cette prescription vaut pour le ministre, ses ordonnateurs secondaires étant contraints par le montant de leurs délégations. Les ordonnances directes sont visées par la direction du mouvement général des fonds.
Ordonnances et mandats doivent être accompagnés de pièces justificatives énoncées comme suit en 1822 : états d'effectifs énonçant le grade ou l'emploi, la présence ou l'absence, le service fait (mais les soldats sont payés par forme de prêt), la durée du service et la somme due en vertu des lois, règlements et décisions ; pour le matériel, copies ou extraits des ordonnances royales ou décisions ministérielles, des contrats de vente, soumissions ou procès-verbaux d'adjudication, des baux, conventions ou marchés, décomptes de livraison et de liquidation énonçant le service fait et la somme due pour acompte ou pour solde (art. 10). Jusque-là les ordonnateurs étaient les maîtres de donner les pièces justificatives qu'ils jugeaient bon ou de n'en pas donner, et les dépenses étaient souvent allouées d'après ces pièces et les acquits des parties prenantes. La question n'a pas été réglée d'un coup, et l'ordonnance du 31 mai 1838 dispose que les pièces exigées dépendent du service et sont comprises dans des nomenclatures arrêtées de concert entre le ministère des finances et chacun des autres ministères (art. 65). Le règlement de comptabilité pour la Marine, du 30 octobre 1840, comprend déjà 280 articles, 40 modèles et une nomenclature de pièces. Si les services ne sont pas prévus dans les nomenclatures ou que les règlements laissent au comptable le soin d'exiger les pièces nécessaires à l'ordonnancement sous le contrôle du juge des comptes, les justifications doivent toujours constater la régularité de la dette et celle du paiement (décret du 31 mai 1862, art. 358). Ce système de pièces justificatives est ancien et permet désormais de contrôler à la fois l'ordonnateur et le comptable : celui-ci est toujours jugé sur la forme, à la suite du contrôle de régularité qu'il doit exercer sur les pièces qui lui sont soumises, celui-là l'est à son tour et sur le fond. Les ordonnateurs sont-ils suffisamment surveillés de ce point de vue ? Dans la Marine, le commissaire général de chaque port en est l'ordonnateur unique ; ses coopérateurs exercent une certaine surveillance sur des travaux qu'ils ne dirigent pas et sont censés confectionner les marchés. Leur incompétence technique et leur insuffisance numérique ne donnent pas au commissaire général les garanties nécessaires lorsqu'il signe les marchés.
Chaque ordonnance ou mandat porte l'indication de l'exercice et du chapitre auxquels ils s'appliquent (o. 1822, art. 11) et la lettre d'avis précise le lieu du paiement (art. 14). Les ordonnateurs remettent aux ayants droit les lettres d'avis ou extraits d'ordonnances de paiement ou les mandats qu'ils délivrent sur les caisses du Trésor, avec les pièces justificatives (o. 1838, art. 63 et 64). Ils remettent symétriquement aux payeurs les ordonnances directes et les bordereaux d'émission de mandats, avec ces mêmes pièces, que les payeurs doivent vérifier immédiatement et faire régulariser s'il y a lieu (art. 62). Ordonnances et mandats doivent être présentés aux caisses du Trésor de façon que le paiement ait lieu avant la clôture de l'exercice, à défaut de quoi ils sont annulés et doivent être réordonnancés au moyen d'une ordonnance royale avec imputation sur le budget de l'exercice courant (o. 1822, art. 12 et 21). Un terme de déchéance a été ensuite introduit.
Ces mêmes notions sous l'Ancien Régime
Le Roi est le seul ordonnateur* principal du budget de l'État depuis la destitution de Nicolas Fouquet (1615-1680) en 1661, et certaines dépenses sont ordonnancées par des ordonnateurs* qui exercent cette fonction par délégation avant et après cette date. L'ordonnancement s'entendait surtout des dépenses, mais une partie des recettes était déjà ordonnancée. Les renseignements donnés dans les notices ordonnateur* et trésoriers généraux de la Marine* suffisent à apercevoir la notion d'ordonnancement telle qu'elle était comprise à l'époque, quoique les anciens dictionnaires en parlent peu. Si celui de 1727 donne une définition incorrecte de l'ordonnateur et incomplète de l'ordonnance de paiement, il dit bien des pièces justificatives qu'elles sont "des quittances, reçus, acquits et autres décharges qu'un comptable rapporte pour justifier les paiements qu'il a faits et pour se faire passer et allouer les parties employées dans les dépenses de ses comptes". Les quittances et reçus proviennent en principe des bénéficiaires, les acquits et autres décharges des ordonnateurs, mais les seconds sont loin de faire preuve de diligence en général. Enfin les dictionnaires parlent moins encore de l'engagement des dépenses et, pour montrer que cette notion existe sous le même verbe, le verbe ordonner, nous aurons recours à quelques citations.
À la veille de son renvoi, le duc de Choiseul (1719-1785) regrette que la responsabilité des ministres en matière financière reste une vue de l'esprit : "ils ne peuvent ordonner aucune dépense, quelque légère qu'elle puisse être, sur les fonds assignés pour leurs départements sans un ordre de V.M. L'ordonnance, en conséquence du bon du Roi, est encore signée par le Roi même. Les ordonnances passent du trésorier à la Chambre des comptes, laquelle n'arrête les comptes du trésorier que d'après lesdites ordonnances, et l'ordonnateur est l'instrument passif dirigé par la volonté de V.M. […]." (1) La dépense "ordonnée" dont parle d'abord Choiseul, c'est l'engagement. Le ministre a besoin de l'accord du Roi (le "bon du Roi", le plus souvent porté au bas du rapport du ministre) pour le moindre objet, et cet objet c'est l'augmentation des appointements d'un commis, la signature d'un marché, etc. La suite immédiate ou non de l'engagement, c'est la liquidation ou constatation écrite des droits du créancier, qui est matérialisée par l'ordonnance que signe le Roi en sa qualité d'ordonnateur principal du budget de l'Etat.
Une autre allusion remarquable à l'engagement des dépenses est faite par l'abbé de Véri (1724-1799) dans son journal, à la date du 5 octobre 1779. Il remarque que Necker n'est pas convié aux réunions des comités ministériels qui existent depuis quelque temps et permettent à des ministres ayant département de discuter de questions d'intérêt commun en dehors des conseils avec le Roi. Ces comités "ordonnent les dépenses. Cependant de pareils ordres devraient se combiner sur la possibilité de recettes autant que sur la nécessité de la dépense. [Necker] n'a aucune force pour faire résistance aux dépenses superflues […]. M. de Maurepas voudrait lui donner séance à ces comités, mais les autres ministres ne le veulent pas, sous prétexte qu'il deviendrait alors premier ministre". Ordonner les dépenses veut dire, ici aussi, les engager, et les comités permettent de préparer les demandes à faire en ce sens au Roi de manière concertée. L'on remarque également l'envie irrépressible des ministres des Finances de s'ingérer dans les affaires des autres ministres, et il faut souligner que cette manie est commune à toutes les époques en France. Et l'absence de Necker aux comités ne l'a pas empêché de faire sauter le ministre de la Marine en 1780 ni de se mêler de l'administration de la maison du Roi !
La notion de liquidation est évidemment connue car l'ordonnancement d'une dépense suppose la reconnaissance du droit du fournisseur ou créancier, et les pièces qui s'y rapportent sont souvent à comprendre dans les pièces justificatives du paiement, par exemple un état de revue ou un certificat de réception. Il est longuement question de ces pièces dans le livre XXI de l'ordonnance de la Marine du 15 avril 1689, et les autres départements disposaient de règlements semblables pour la justification de leurs dépenses. Il est vrai que les pièces justificatives servaient, selon les idées du temps, à justifier le comptable, et les ordonnateurs ne joignaient pas toujours celles qu'ils auraient dû produire. Dans un autre ordre d'idées, le règlement du 22 décembre 1776 "pour la liquidation des dettes et le paiement des dépenses courantes de la maison de S.M.", rendu sous l'inspiration de Necker, ordonne la liquidation en six ans des dépenses arriérées et le paiement, dans l'année suivant celle de l'engagement, des dépenses futures. Ce ministère était tellement en retard que des dépenses en nombre n'étaient pas même liquidées, ou au moins ordonnancées ! La Marine, qui traînait d'une guerre à l'autre ses propres dettes, devait être dans le même cas, et la dette réelle (comprenant toutes les dépenses non payées) nettement supérieure à la dette officielle (ne comprenant que les dettes ordonnancées non payées). B.L.
Sources :
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Dictionnaire des finances de 1727, article Pièces justificatives.
De la situation du Trésor public au 1er juin 1791, par les commissaires de la Trésorerie nationale, éd. Poirier, Paris, C.T.H.S., 1997.
Bibliographie :
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ORDONNANCES DU ROI
Dans l'ancienne France, les ordonnances désignent principalement : 1° les lois du Roi en général et deux catégories différentes de ces lois ; 2° les ordres de paiement émis par le Roi et ses ordonnateurs*. Le terme est resté en usage après la Révolution, mais pour une partie seulement des actes qui portaient antérieurement le nom d'ordonnances.
Le terme d'ordonnance est vague et toute personne ayant quelque autorité, notamment certains officiers du Roi*, les corps et les évêques, peut en faire dans sa sphère. Il convient aussi de noter que la distinction entre la loi et le règlement n'a été faite qu'à partir de la constitution de 1799. Une autre distinction s'impose entre les lois générales ou qui ont une application suffisamment générale et les privilèges des groupements d'habitants ou des corps organisés de la nation. Sous des appellations diverses et souvent ensemble dans une même loi générale, l'on trouve des clauses qui sont clairement du domaine de la loi et d'autres qui sont des applications de la loi ou des détails, parfois infimes. Toutes les lois du Roi n'en ont pas moins même valeur ; elles doivent observer la loi divine, la loi naturelle et la constitution coutumière de l'État. On a classé les lois générales en trois catégories : les lois en forme de lettres patentes scellées et enregistrées, les ordonnances sans adresse ni sceau et les lois en forme d'arrêts du Conseil.
Dans la première catégorie figurent depuis le règne de Louis XIV les ordonnances scellées et enregistrées, les édits et les déclarations. Les ordonnances sont ici des lois de réformation qui, de temps à autre, reprennent différentes matières de droit public pour remettre au point la législation, selon l'expression de François Olivier-Martin, ou la rappeler. Elles peuvent être provoquées par les remontrances ou représentations des états, telle l'ordonnance de janvier 1629 en 461 articles dite code Michau. Il en existe depuis 1254 ; elles sont rares au XVIIIe siècle : on cite souvent les quatre ordonnances préparées par le chancelier d'Aguesseau (1668-1751) qui unifient et codifient une partie du droit coutumier. L'édit est une loi générale faite par le souverain sur une matière déterminée. La déclaration interprète ou complète sur un point particulier une ordonnance ou un édit antérieur. De simples lettres patentes peuvent être des lois générales.
Les ordonnances sans adresse ni sceau sont très nombreuses en matière d'administration, quoique les questions de justice et de finances, surtout s'il s'agit d'impôt ou de droits, doivent normalement être résolues par des lettres patentes. Elles ne diffèrent guère des actes en Conseil que par l'absence de la mention de la consultation d'un conseil, ce qui ne veut pas dire que l'ordonnance n'a pas été examinée par l'un d'eux. Les règlements des départements militaires revêtent cette forme, ainsi que les déclarations de guerre et les règlements d'attribution des pensions*. L'ordonnance du 26 mai 1527 sur la forme à observer pour les revues des gens d'armes est de ce type. Il en reste peu de cette époque, vu qu'il s'agissait de lettres adressées à des destinataires particuliers et qui ont donc suivi le sort de leurs archives. Plus tard elles ont été publiées individuellement par l'Imprimerie royale comme les autres lois du Roi, mais la publication des lois dans un journal n'existe pas avant la Révolution.
Les lois en forme d'arrêts du Conseil correspondent le plus souvent aux décrets ou arrêtés d'aujourd'hui. Les ministres du Roi ne pouvaient pas prendre d'arrêtés. Ils envoyaient par voie de dépêches des instructions aux autorités subordonnées, en invoquant le commandement du Roi. Quand il était nécessaire de prendre une décision formelle, ils devaient obtenir un arrêt du Conseil qui était pris par un conseil de gouvernement en présence du Roi, dans les cas importants (arrêts en commandement, signés par un secrétaire d'État), sinon sous la responsabilité du chancelier (arrêts simples). Les arrêts "en finance" étaient pris dans le Conseil d'État et finances dont la formation est celle du Conseil privé. Des règlements de détail fixant par exemple la finance de divers officiers ou leurs appointements sont joints aux lettres patentes : on les appelle états arrêtés au Conseil. Certains arrêts du Conseil sont au contraire des lois en ce qu'ils contiennent des dispositions générales et permanentes : ils sont souvent qualifiés d'arrêts en forme de règlements, tel celui du 9 janvier 1780 concernant les fermes et les régies du Roi. La formule des arrêts du Conseil est au point vers 1660 ; ils remplacent les actes en Conseil dont on retrouve la trace jusqu'en 1250 et qui étaient des instructions d'application des lois prises en forme de lettres patentes. Les arrêts du Conseil sont souvent revêtus de lettres patentes qui en ordonnent l'exécution… y compris par les cours de justice.
Les arrêts de règlement et actes semblables des cours de justice ont, dans leur ressort, même valeur que les lois du Roi, tant que celui-ci n'intervient pas. Cardin Le Bret (1558-1655) précise ainsi la valeur de ces arrêts : les cours peuvent faire des "règlements publics selon les occasions qui se présentent", mais "par provision seulement", "elles ne peuvent rien définir par une loi générale", surtout "contre les lois et ordonnances qui sont déjà reçues" (De la souveraineté du Roi, 1632). Les parlements ont rendu beaucoup d'arrêts de règlement, y compris en matière administrative, les chambres des comptes, cours des aides et des monnaies et le Grand Conseil beaucoup moins, parce que le pouvoir réglementaire en matière de finances a été exercé par le Conseil du Roi. Ces arrêts portent en général des mesures de détail en application de la loi du Roi ; ceux qui s'en écartent, parfois volontairement, ou sont rendus de manière inopportune, sont cassés par le Conseil. L'Assemblée constituante a aboli les arrêts de règlement par la suppression de toutes les juridictions, le Roi étant maintenu mais sans ses lois.
Le terme d'ordonnance réapparaît en 1814 à la place du décret, mais l'élaboration des règlements d'administration publique en Conseil d'État ne change pas, et ces règlements sont des ordonnances, de même que les autres règlements et les mesures individuelles et collectives prises par le Roi. Les ordonnances du premier type sont des règlements administratifs pris en application des lois votées par le Parlement ou de façon autonome. Disparu à nouveau en 1848, le terme d'ordonnance, pris dans le sens de loi, fait une nouvelle réapparition à la suite de la prise du pouvoir par de Gaulle (1890-1970) en 1944 puis en 1958, pour désigner les lois faites par le gouvernement avec l'autorisation préalable du Parlement (art. 38 de la constitution de 1958). La plus grande partie des institutions de la république actuelle a été établie de cette manière (art. 92). Sous les deux républiques précédentes, on appelait ces ordonnances décrets-lois. B.L.
Bibliographie :
BELY, Lucien, dir., Dictionnaire de l'Ancien Régime, royaume de France, XVIe-XVIIIe siècle, 2e éd., Paris, P.U.F. "Quadrige", 2003 : article Ordonnances (Bernard Barbiche).
OLIVIER-MARTIN, François, Les lois du Roi, Paris, Les cours de droit, 1945-1946 ; réimp. Loisel, 1988.
ORDONNATEUR
L'ordonnateur est, en France, un administrateur d'un rang assez élevé qui, en plus de ses fonctions, donne les ordres écrits nécessaires au paiement, après vérification, des dépenses de son service ou au moins de certaines d'entre elles ; cette fonction particulière s'appelle l'ordonnancement*. Seul un administrateur dûment accrédité peut y procéder et, du moins jusqu'à un passé encore proche, toute dépense de l'État devait être ordonnancée avant d'être payée, sauf cas de dérogation, souvent fort anciens. L'existence des ordonnateurs et des comptables* et la séparation de leurs fonctions sont attestées à la fin du Moyen Âge. À Rome, l'ordonnancement des dépenses appartenait à l'Empereur et aux chefs des grands services administratifs, le paiement en argent ou en nature étant assigné sur diverses caisses confiées à des fonctionnaires spéciaux, dans la capitale et en province. L'ordonnancement s'entend aussi des recettes. La définition de l'ordonnateur donnée dans le Dictionnaire des finances de 1727 est incorrecte : "personne qui ordonne en certaines choses et pour certaines affaires". Elle ne comprend pas les ordres de paiement, qui sont, autre erreur, réservés au Roi à l'article Ordonnances du Trésor royal. Celle de l'Encyclopédie méthodique, partie Finances, n'est pas meilleure, puisque le droit d'ordonnancer des dépenses — on dit alors ordonner — y est attribué à "tous les seigneurs de la Cour qui, étant pourvus de grandes charges, ont le droit d'ordonner les dépenses qui se rapportent aux fonctions qu'ils exercent". L'auteur oublie que ce pouvoir délégué revient depuis 1780 à un bureau dans lequel ne figure aucun grand officier, et surtout il l'attribue aux secrétaires d'État et au contrôleur général, qui ne l'ont pas encore.
Les ordonnateurs sous l'Ancien Régime
L'ordonnateur unique des dépenses de l'État est normalement le Roi mais, au XVIe siècle, cette fonction appartient à plusieurs officiers, et c'est un sérieux inconvénient à une époque où le contrôle des dépenses est presque inexistant. Un règlement de 1606 réserve la fonction d'ordonnateur au surintendant des finances, mais au moins l'amiral de France, les trois autres amiraux-juges et le connétable de France l'exercent de façon plus ou moins autonome, puis Mazarin (1602-1661), la Reine-Mère, et d'autres officiers encore. La destitution de Nicolas Fouquet (1615-1680), le dernier surintendant, conduit Louis XIV à s'occuper lui-même des finances de l'État avec l'aide d'un nouveau conseil (règlement du 15 septembre 1661). Par ce texte, S.M. "se réserve à Elle seule la signature de toutes les ordonnances* concernant les dépenses comptables et les [ordonnances de] comptant[s], tant pour dépenses secrètes que pour remises, intérêts et autres de toute nature." L'auteur du règlement oublie les ordonnateurs délégués — on les appelle ordonnateurs secondaires depuis la Révolution et simplement ordonnateurs avant celle-ci — : ils n'ont pas cessé d'exister et administrent certaines parties du service public. Le règlement dispose aussi que l'intendant des finances siégeant au Conseil royal des finances est chargé du Trésor et, par voie de conséquence, il fait signer les ordonnances des départements ministériels par le Roi : c'est l'une des fonctions du contrôleur général des finances dès 1665.
De nos jours, les ordonnateurs secondaires sont très nombreux ; autrefois ils l'étaient beaucoup moins. Le Dictionnaire des finances de Léon Say donne la liste suivante vers 1889, qui doit être assez proche de celle de Louis XVI, que nous ne connaissons pas en entier (nous indiquons en italique les équivalents, sachant que l'édit de janvier 1780 établit un bureau d'administration à la maison du Roi qui fait fonction d'ordonnateur collectif pour toute la maison civile) :
- les préfets (les intendants de généralité) ;
- les intendants et sous-intendants militaires (certains commissaires des guerres et les intendants de généralité) ;
- les directeurs de l'artillerie (idem) ;
- les commandants des écoles régimentaires et d'application (idem) ;
- les directeurs des forges et fonderies (idem) ;
- les directeurs du service de santé militaire (idem) ;
- les directeurs des laboratoires de l'artillerie (sans objet) ;
- les commissaires généraux de la Marine (les intendants et les commissaires ou commissaires généraux ordonnateurs de la Marine) ;
- le président de la commission des monnaies ;
- les directeurs des administrations financières (le Roi) ;
- le directeur de l'École forestière ;
- les conservateurs des forêts ;
- les ingénieurs en chef des Ponts et Chaussées (les intendants de généralité) ;
- les gouverneurs civils de l'Algérie et des colonies (les intendants et commissaires ordonnateurs des Colonies) ;
- les administrateurs et les résidents (idem) ;
- les commissaires coloniaux (idem).
Selon la formule des commissions des intendants de généralité, "l'intendant départi dans un port et arsenal de marine y exercera la justice et ordonnera de la police et des finances, suivant le pouvoir qui lui en est attribué par sa commission". Le législateur n'évoque le département de l'intendant de marine qu'à propos des forêts et des commissaires des Classes répartis sur les côtes et qui dépendent de lui. Il prévoit que le commissaire général de la Marine "aura, en l'absence de l'intendant, le même pouvoir et fonctions que lui", en particulier le pouvoir d'ordonnancer les dépenses en deniers et en matières. Dans la commission de chaque intendant figure la formule qui lui permet d'ordonnancer des dépenses pour le service qui lui est confié : le lecteur en trouvera un exemple dans la commission de Louis Matharel datant de 1670 et reproduite dans la notice commission*.
Les anciens budgets de la Marine et leur exécution
Le budget de l'État est une prévision chiffrée des recettes et des dépenses de l'année à venir comprenant : 1° une liste de dépenses sur le Trésor royal pour les départements ministériels et administrations ou services assimilés, qui correspond en fait à la liste des trésoriers ; 2° une liste des recettes, avec indication des dépenses directement assignées sur les caisses de recettes, fermes d'impôts comprises, et non sur le Trésor. Ces dépenses-ci doivent figurer sur des états de développement semblables à ceux qui ont servi à dresser le Compte rendu au Roi de 1788 à partir du budget de cette année-là. La contraction d'une partie des recettes par des dépenses résulte encore d'un problème pratique, le transport des espèces. Il est cependant regrettable que l'on ait continué de procéder ainsi en 1788, alors que l'effort aurait pu porter depuis longtemps sur la comptabilité : l'expérience de 1716 montre qu'il était possible de l'unifier et de donner au Trésor l'information régulière qui lui manquait (voir la notice comptable public*). Les nombres figurant dans les états — Forbonnais et Mathon de La Cour en ont publié — étaient semble-t-il transcrits dans un livre spécial dit livre du Roi. C'étaient des nombres globaux, souvent terminés par plusieurs zéros : il y en a eu deux ou trois par an pour les dépenses ordinaires de la Marine (Marine, Galères, Colonies). Son ministre prépare un projet pour le département dont il est chargé, à partir des demandes des ordonnateurs des ports exprimées entre les mois d'août et d'octobre précédant le nouvel exercice et des avis de ses commis. Le Roi examine les projets et règle la liste des dépenses en Conseil en tenant compte de ses propres objectifs — dans le cas de la Marine, il s'agit surtout des armements —. Pendant de longues périodes, les rois ont maintenu en réalité les mêmes chiffres de dépenses ordinaires, comme si les dépenses du temps de paix ne pouvaient varier sensiblement d'une année à l'autre. C'est la négation du travail de préparation du budget, et Necker, par son Compte rendu au Roi de 1781, montre qu'il observe lui-même cette vieille routine en poursuivant une chimère, le budget idéal ou budget de l'"année moyenne".
Dans chaque département, le Roi arrête ensuite l'"état général des fonds" qui, dès l'époque de Colbert, résulte de la répartition annuelle de la ou des sommes totales qu'il a allouées au département dans le budget. Cet état de dépenses, pour la Marine, est communiqué au trésorier général et, par extraits, aux ordonnateurs. Il comprend une partie de fonds que le Roi doit ordonnancer lui-même, une partie de fonds délégués aux divers ordonnateurs et peut-être aussi des listes de dépenses qu'il a déjà ordonnancées et qui sont prêtes à être payées, comme les listes des "états du Roi". Le commis principal du trésorier dans le port connaît les fonds à ne pas divertir, mais ni le montant ni le détail des fonds du service du port, lesquels sont normalement délégués à l'ordonnateur. En effet le budget de la Marine comprend alors quatre catégories de fonds, ainsi que Colbert l'explique en 1673 à son fils : "les dépenses libellées de chacun port ; les soldes des équipages et les appointements et tables des officiers des armements ; les fonds employés pour les dépenses extraordinaires ; les deniers revenants-bons [qui sont les crédits non consommés]. Les fonds employés pour les dépenses libellées sont envoyés dans les ports, mois par mois, par un ordre général qui s'expédie dès le commencement de l'année. Les soldes ne se doivent jamais divertir. Les fonds des dépenses extraordinaires, qui demeurent ès mains des trésoriers, peuvent servir aux dépenses extraordinaires qui surviennent dans le courant de l'année, jusqu'à ce qu'ils soient entièrement consommés ; mais, lorsque l'on [le ministre] ordonne au trésorier de prendre quelque chose sur ce fonds, il faut lui expliquer, afin qu'il en soit informé et qu'il n'ait aucune excuse. Les deniers revenants-bons ne se peuvent connaître qu'en fin de chaque année." Les états ne doivent pas être trop précis, parce que, dit le ministre, ils sont sujets à changement.
Tous les mois, le Roi arrête, avec le contrôleur général et d'après la situation générale des fonds, les états de distribution mensuels des fonds qui respectent, semble-t-il, la même présentation que les états généraux et sont destinés à régler les paiements des administrations le mois suivant. C'est sur les états de distribution et non sur l'état général que les ordonnateurs et les commis du trésorier de la Marine se règlent pour leurs opérations respectives : il est défendu aux ordonnateurs d'expédier leurs ordonnances au vu de la copie des ordres de mise en place de fonds envoyés aux commis du comptable, ils doivent attendre de recevoir les états de distribution, qui servent également d'égide à ces commis. Ils utilisent les "fonds libellés du port", comme les appelle Colbert, au mieux des intérêts du service, y compris pour payer une partie des soldes, au besoin. Ces fonds sont à cette époque divisés en articles (journées d'ouvriers des constructions navales, bâtiments civils, achats de chanvre, personnel entretenu, etc.). Les ordonnateurs peuvent payer des dépenses d'un article avec celles prévues pour un autre article. Colbert doit souvent leur rappeler qu'ils sont là pour économiser les fonds et menacer ceux qui occasionnent des dépenses superflues d'avoir à les rembourser. Si une dépense coûte moins qu'il n'a été prévu à l'état général des fonds, alors le boni peut servir lui aussi à acquitter d'autres dépenses du port ; cependant en fin d'année les fonds non utilisés viennent en diminution de ceux qu'il est prévu d'affecter l'année suivante.
Les ordonnateurs des ports n'ont pas le droit d'ordonnancer des dépenses non prévues à l'état général ou au moins celles qui excèdent le montant total réglé par le Roi sans une autorisation que le ministre lui demande, comme l'explique Colbert : "Il faudra me donner avis des dépenses à faire pour lesquelles il n'aura été fait aucun fonds, afin que j'y pourvoie, plutôt que d'y employer un fonds [destiné] à une autre dépense […]. Quand il survient quelque dépense absolument nécessaire pour le service du Roi et qu'il ne reste aucun fonds entre les mains du trésorier, ni des dépenses extraordinaires, ni des deniers revenants-bons de l'année précédente, il faut la proposer au Roi, lui faire voir qu'il n'y a point de fonds ; si S.M. l'ordonne, en expédier l'état ou l'ordonnance de fonds." Le commis Dumetz (1695-1780) indique en 1758 que les ordonnateurs n'ont pas le droit d'employer les fonds à d'autres usages que ceux auxquels le ministre les destine, ce qui ne veut pas dire que la destination des fonds dans les départements de la Marine est de facto mieux observée.
Un mémoire de 1704, dû probablement à l'intendant de la Marine à Brest, fournit la plus ancienne mention que nous ayons trouvée de l'imputation des dépenses en deniers aux huit chapitres, qui sont déjà ceux de 1726, avec moins de détails. L'intendant envoie à la Cour, entre le 10 et le 15 de chaque mois, un projet de fonds à remettre le mois suivant, divisé en huit chapitres de dépenses. Il y envoie en même temps la copie du registre des recettes et dépenses du commis du trésorier général en exercice pendant le mois précédent et la balance des fonds ordonnés et des dépenses faites les mois précédents, en mentionnant s'il y a lieu les raisons pour lesquelles des fonds sont restés sans emploi.
Le comte de Morville (1686-1732), premier ministre de la Marine après la dissolution du Conseil, annonce à l'intendant de Rochefort comme aux autres ordonnateurs : "J'ai ordre, Monsieur, de rapporter des extraits des dépenses qui sont faites dans la Marine pour être enregistrées dans le livre du Roi avec toutes les autres dépenses du Royaume, à compter du 1er janvier 1723. C'est un nouvel établissement qui regarde toutes les dépenses de l'État et je serai bien aise de satisfaire à ce qui concerne celles de la Marine, avec toute la diligence et l'exactitude possibles ; pour cet effet, je vous recommande de m'envoyer des extraits exacts des dépenses que vous faites payer de 6 en 6 mois dans votre port ; je vous envoie un modèle, etc." On retrouve sur le modèle les huit chapitres de 1704 plus deux autres chapitres relatifs aux Colonies car Rochefort est devenu le port d'armement pour les colonies. La nouveauté paraît tenir au compte de dépenses ajouté au budget dans le livre du Roi. L'ordonnateur peut ajouter des articles au modèle, pour y inscrire une dépense dont la nature n'entre dans aucun article mentionné, mais il ne peut changer ni l'intitulé des chapitres ni celui des articles. Un effort doit être également fait pour mieux respecter à l'avenir l'annualité budgétaire (2). Le comte de Maurepas (1701-1781), successeur de Morville, s'applique à perfectionner l'état des dépenses payées par le trésorier en exercice et la régularité des paiements. La présentation définitive des dépenses payées dans les ports sur le budget de la Marine, ainsi que des recettes, est adoptée en 1726. Les huit chapitres subsistent en 1772 : nous tenons bien les chapitres du budget, sans pouvoir affirmer que les deux nomenclatures concordent toujours en ce qui concerne les chapitres et articles, ni surtout que cette comptabilité ministérielle a été durablement tenue.
Le budget de 1787, d'après l'aperçu que nous avons trouvé, ne respecte pas la présentation de 1726. Les armements sont compris dans les dépenses variables mais ordinaires de la Marine. Le chiffre total de 45 millions, Colonies comprises, est bien celui qui a été alloué. On remarque que le coût du service de la trésorerie est évalué à un peu plus de 1% des dépenses. Le budget de l'an VI présente de même les dépenses fixes, les dépenses variables, les dépenses diverses et les dépenses des colonies.
Un mémoire de 1745, attribué dès cette époque à Maurepas et qui peut avoir été préparé pour lui, indique qu'en temps de paix le budget de la Marine sous le règne de Louis XIV comprenait à l'ordinaire les dépenses des armements et qu'en temps de guerre un supplément était réglé pour le surplus d'armements et autres dépenses nécessaires.. La pratique contraire, établie en 1716, est pleine d'inconvénients, d'abord parce que les contrôleurs généraux des finances tendent à croire ou à faire croire que ce qui est extraordinaire est superflu, ensuite parce que les armements demandent une préparation et des dépenses échelonnées dans le temps, si bien que lorsque le fonds extraordinaire n'est pas versé ou ne l'est qu'en partie, on s'expose à augmenter les dettes de la Marine ou à laisser perdre tous les objets périssables. Cette façon de procéder est une source d'économies mal entendues, et les États maritimes ménagent un fonds certain et réglé pour les armements. L'auteur juge également anormal que les dépenses de la Guerre soient indéterminées et payées quoi qu'il arrive, alors que la Marine est tenue de respecter ses crédits, sous peine de s'endetter. Ainsi donc le crédit annuel, sinon les distributions mensuelles globales, aurait le caractère limitatif et les dépassements alimenteraient une dette qui est une des plaies de la Marine. Les autres causes de ce mal endémique et qui désorganise le service en temps de guerre tiennent d'après nous aux Finances, qui ne fournissent pas toujours les fonds à temps ni conformément aux états de distribution, à l'attitude des trésoriers généraux de la Marine, qui est parfois équivoque, et aux ordonnateurs de la Plume, qui sont assez généralement accusés de gaspiller les fonds qu'on leur procure.
L'institution du budget général et de la dette publique décharge les deux ministères militaires des dettes qui les gênaient aussi après chaque guerre et permet de rassembler toutes les dettes de l'État. Le gouvernement de la Restauration prend deux mesures indispensables pour remédier à l'autre défaut : fixer une durée raisonnable à chaque exercice (deux ans en 1822), rejeter les ordonnances qui n'ont pu être payées à temps, sauf à les réordonnancer et à les payer sur l'exercice en cours, sous certaines conditions, afin de ne plus accumuler les "dettes anciennes" qui embouteillent le service.
Dans son compte rendu au Roi de l'état des finances présenté en mai 1774, l'abbé Terray (1715-1778), qui écrit qu'il a fait tout ce qu'il pouvait faire, attire son attention sur la surveillance des ordonnateurs, afin d'éviter que le déficit ne se reconstitue. Choiseul plaide de son côté l'irresponsabilité des ministres en matière financière et s'en plaint de la façon suivante : "[…] il est impossible que les secrétaires d'État soient responsables car ils ne peuvent ordonner [engager] aucune dépense, quelque légère qu'elle puisse être, sur les fonds assignés pour leurs départements, sans un ordre de V.M. L'ordonnance, en conséquence du bon du Roi, est encore signée par le Roi même. Les ordonnances passent du trésorier à la Chambre des comptes, laquelle n'arrête les comptes du trésorier que d'après lesdites ordonnances, et l'ordonnateur est l'instrument passif dirigé par la volonté de V.M. […] de sorte que lorsqu'on déclame ou l'on fait déclamer dans le public contre les dépenses d'un département, l'on ne s'aperçoit pas que ce n'est pas l'administrateur que l'on attaque, mais V.M. même, puisque l'administrateur ne peut rien sans une volonté écrite deux fois de la main de V.M." (3) Choiseul a raison en droit, et l'anomalie qu'il dénonce a été corrigée en 1791.
Cependant l'opération la plus importante n'est pas l'ordonnancement, mais l'engagement des dépenses, qui est le propre des ministres : sans cela, le Roi n'aurait pas besoin d'eux pour gouverner. Depuis longtemps, en fait, les ministres du Roi avaient l'initiative de la dépense, c'est-à-dire l'engagement, le choix des commis et, dans une large mesure, celui des officiers, quoique le recrutement des premiers commis venant directement de l'extérieur ait dû être soumis à l'accord du Roi. Les ministres du Roi, ordonnateurs véritables, au point que le titre leur est déjà attribué alors qu'ils n'en n'ont pas les pouvoirs, dépassent les fonds qui leur sont alloués chaque année : le comte de La Luzerne (1737-1799), ministre de la Marine et des Colonies en 1789, l'avoue dans son grand mémoire de 1791 et il ajoute que le public l'ignore. Pendant la période allant de 1784 à 1789, la dépense doit être proche de 63 millions en moyenne, alors que le chiffre figurant au budget de 1787 s'élève à 45 millions. On retrouve la moitié en sus dont parlent plusieurs écrivains de marine et, même si le dépassement doit comprendre des remboursements de dettes dites anciennes, nous avons pensé que la Cour laissait faire ou faisait faire des travaux qu'elle ne pouvait payer, même au moyen d'anticipations de recettes.
Les ministres deviennent ordonnateurs principaux à la place du Roi
En 1790, l'Assemblée nationale entreprend de discuter les dépenses des ministères en 1791, mais elle est incapable d'en venir à bout. Un décret du 18 février 1791 fixe le montant total des dépenses à 585 millions dont 60 millions à prendre sur la Caisse de l'extraordinaire pour alléger des recettes restées indéterminées. Au mois d'avril, il est décrété que cette caisse verserait chaque mois la différence entre le montant des recouvrements obtenus sur les recettes ordinaires et la somme de 48 millions résultant de la division par douze des 525 millions de ces recettes théoriquement nécessaires pour atteindre l'équilibre. Ici s'achève le travail budgétaire jusqu'en 1797 : les assignats, puis aussi les exactions et la guerre à l'étranger doivent remplir les caisses.
Le rapport sur le Trésor public au 1er juin 1791, rédigé par les six commissaires qui viennent d'y être nommés par Louis XVI à la place de Dufresne et des cinq administra-teurs, montre d'un côté qu'à cette époque, le Trésor reste proche de ce qu'il était à sa formation au 1er juillet 1788, compte tenu du rattachement des bureaux du premier commis des finances dès le retour de Necker, puis de quelques autres bureaux du défunt contrôle général des finances, et enfin de la constitution d'une régie pour remplacer les receveurs généraux des finances* supprimés au 1er janvier 1791. Il montre aussi que le Trésor est devenu une sorte de ministère. Les rapporteurs jugent que le maintien d'une comptabilité destinée à la justification des administrateurs vis-à-vis de la Chambre des comptes, à côté de celle du nouveau Trésor, gêne les opérations. Ce reproche vise le juge, non encore supprimé et les administrateurs, parce que les commissaires ne veulent pas travailler avec eux. Une bonne partie de la comptabilité est encore en finance, notamment le contrôle des dépenses et des recettes. Selon le style de la partie double en usage à Florence, les opérations du Trésor sont faites en double, afin qu'elles se contrôlent réciproquement. Ainsi le paiement à un ayant droit se fait-il d'abord fictivement au moyen d'un mandat* sur le premier commis du département de dépense concerné (Guerre, Marine, Dépenses diverses), puis ce mandat est réalisé par le caissier de la caisse auxiliaire de ce département. La méthode a été adaptée aux recettes : le premier commis du grand comptant se charge fictivement de la recette, qui est réalisée par le caissier de la caisse générale (4). Cette caisse reçoit tous les paiements qui lui sont adressés, mais elle n'en fait pratiquement aucun en détail, sinon des paiements importants ou ceux de dépenses non encore ordonnancées (dites suspens) : elle verse des fonds en masse dans les trois caisses auxiliaires qui seules sont en relations avec le public, les trésoriers de province et celui de la liste civile. Les quatre directeurs installés à la place des receveurs généraux des finances* vérifient les envois d'espèces, assignats et effets et ils s'assurent qu'ils sont remis à une nouvelle caisse auxiliaire qui se déverse chaque jour dans la caisse générale.
Bertrand Dufresne (1736-1801), intendant du nouveau Trésor royal en 1788, puis directeur général du Trésor public en 1790, continue de prendre les ordres du Roi pour les dépenses du Trésor et lui présente à la signature chaque samedi, à la place du contrôleur général, les ordonnances préparées par les ministres ou par le Trésor lui-même. Il surveille la rentrée des impositions et en destine une partie au paiement au moins partiel des dépenses des services publics en province. Il arrête la distribution des fonds destinés au paiement des ordonnances des particuliers à Paris. Les ordonnances signées forment donc des files d'attente, et Dufresne règle chaque semaine les priorités suivant l'état des fonds et les sollicitations, rejetant des paiements d'une semaine sur l'autre. L'ordonnance sortie de la file (elle figure sur l'état de distribution de la semaine) est alors remise à la partie prenante qui va en demander le paiement à l'une des caisses. Celle-ci s'adresse d'abord au premier commis du département qui, vérifications faites, échange ses pièces contre un mandat tiré par lui sur la caisse, comme il a été dit plus haut. Depuis toujours, les paiements en détail faits à Paris consomment une partie seulement des fonds distribués : d'autres fonds sont envoyés aux trésoriers ou payeurs de province, qui les détaillent à leur tour ou se remboursent des paiements qu'ils ont déjà faits.
Les commissaires plaident le transfert de l'ordonnancement du Roi aux ministres, non pas à cause du Roi, mais à cause des ministres. Ils montrent d'abord que le plaidoyer de Choiseul contenait bien un sophisme : "c'était une opinion généralement adoptée qu'un ministre n'était plus soumis à aucune responsabilité dès qu'il s'était fait autoriser par la signature du Roi. En conséquence de ce principe, sur lequel la magistrature même n'avait osé élever aucun doute, les ministres des finances avaient constitué le Roi seul ordonnateur des dépenses publiques [il faut ici ignorer le règlement de 1661], et une partie de leur habileté consistait à savoir couvrir leur impéritie, leurs libéralités, leurs déprédations par des ordres signés du Roi." Il est écrit ailleurs que les ordonnances du Roi sont inutiles, vu que les décrets du pouvoir législatif peuvent seuls légitimer des dépenses… faites, alors qu'il faudrait lire dépenses à faire. Enfin l'on voit reprocher aux ministres d'avoir engagé des dépenses en les faisant couvrir ensuite par la signature du Roi (le bon) et d'en avoir fait payer avec beaucoup de retard. La méfiance vis-à-vis des ministres est telle à cette époque que les commissaires ne proposent pas d'éliminer le Roi du circuit de signature, mais d'ajouter celle du ministre "responsable" à la sienne, faisant ainsi du contreseing un acte politique et non plus seulement un acte juridique. Les ministres sont isolés, chaque budget est voté séparément : la signature du Roi mettra de l'ensemble dans les demandes. Les auteurs veulent aussi transformer l'état mensuel de distribution des fonds de chaque ministre en une ordonnance collective. Le moyen est impraticable à cause des dépenses variables, même si, d'après le projet de loi qui suit leur rapport, les ministres peuvent établir ces états mois par mois, indépendamment de ceux qui doivent suivre immédiatement le vote du budget des dépenses de chaque ministère et qui ont seulement valeur de prévisions chiffrées. Il est vrai aussi qu'avec les délais de paiement de l'époque, le créancier n'est pas à un mois près… La véritable question à résoudre, c'est celle de la responsabilité à exiger des ministres pour remédier à l'irresponsabilité du Roi.
La loi des 16 août et 13 novembre 1791 relative à l'organisation de la Trésorerie nationale, nouveau nom du Trésor public, qui se met en place à partir du 1er juillet, réserve aux ministres du Roi l'ordonnancement des dépenses des ministères autres que l'achat de numéraire et celles de la liste civile. La Trésorerie contrôle la régularité des ordonnances et leur conformité aux crédits prévus ou votés. Le Roi continue de signer deux fois par mois des ordonnances en masse, afin de régulariser les sorties de fonds de la caisse générale, une formalité insignifiante rappelle l'ancien ministre Gaudin (1746-1841). La Trésorerie est indépendante du ministère et plus particulièrement surveillée par trois députés qui ont le droit d'assister aux délibérations des commissaires, de compulser les registres, de vérifier les caisses et de convoquer ces six administrateurs (décret du 30 mars 1791). Par défaut d'argent, les distributions de fonds disparaissent ensuite, pour réapparaître en 1797 (arrêté du 29 juin 1797), tous les dix jours. Le ministre des Finances, quand il est chargé à nouveau des distributions, doit remettre à la Trésorerie les demandes de ses collègues et les siennes les nonidis ; elle lui envoie tous les primidis l'état de ses disponibilités. Le mouvement mensuel reprend normalement en 1800. A la suite du coup d'État du 4 septembre 1797 (Fructidor), la Trésorerie était rentrée dans le rang, après six années d'autonomie complète.
L'usurpation la plus grave du pouvoir exécutif ne réside pas dans l'ordonnancement des dépenses en détail, que la Trésorerie ait réellement été une succursale de l'organe législatif ou un organe pour ainsi dire indépendant, et quelque liberté qu'elle ait prise d'ailleurs avec le paiement des ordonnances : elle tient à l'établissement du budget et à la répartition des crédits. En effet, à l'ouverture de chaque session annuelle, chaque ministre doit présenter séparément l'aperçu de ses besoins pour l'année suivante à l'Assemblée nationale, qui doit donc voter des budgets particuliers. Il établit ensuite ses propositions de distribution mensuelle de fonds, que les commissaires de la Trésorerie étudient avant de les transmettre à l'Assemblée, laquelle les arrête par voie de décret. L'organe législatif a donc pris ici la place du contrôleur général et du Roi. La constitution de 1791 prévoit également que les ministres rendent compte de l'emploi des sommes allouées à leur département et indiquent les abus qu'ils auront constatés ; ils sont tenus pour responsables de toute dissipation de deniers. Cette forme de responsabilité est mise sur le même plan que les délits contre la sûreté nationale et les attentats à la propriété et à la liberté individuelles, et elle peut être invoquée par la Haute Cour.
La loi des recettes de l'État pour l'an VI, du 30 septembre 1797, comprend un montant provisoire de 616 millions nets des frais de perception, en 19 articles… et la banqueroute des deux tiers. Le 12 décembre suivant sont votées les dépenses correspondant à ces recettes. La subdivision en 16 articles permet de déterminer "le crédit des divers ordonnateurs, afin que chacun connaisse les sommes dont il pourra disposer, que, par ce moyen, les différentes branches des services publics reprennent toute l'activité dont elles sont susceptibles". La somme totale "sera distribuée en raison des recettes entre les ordonnateurs, dans la proportion et dans l'ordre d'urgence qui seront réglés par le Directoire exécutif, qui ne pourra pas excéder le montant de la somme pour laquelle chaque partie est comprise dans le tableau [récapitulatif des 16 articles]." Les cinq premiers articles ou chiffres se rapportent aux pouvoirs publics, les sept suivants aux dépenses des sept ministères ; la Trésorerie nationale, la Comptabilité nationale, les rentes et pensions et les imprévus ont chacun le leur. Les rubriques du budget de la Marine correspondent à peu près à celles de l'"aperçu" de 1787 : dépenses fixes, 25,8 millions (officiers militaires, officiers civils, troupes de l'artillerie) ; dépenses variables, 46,5 millions (journées d'ouvriers, armements, constructions, refontes et radoubs, artillerie, bâtiments civils, vivres, hôpitaux, chiourmes) ; dépenses diverses, 4,2 (dont les frais de mission*) ; colonies, 7 millions ; total, 83,5 millions dont 31 millions pour le pied de guerre.
Les ordonnateurs modernes
En 1814, le ministre des Finances, rétabli en même temps que l'ordre, devient l'unique percepteur des recettes et l'unique distributeur des fonds aux autres ministres, puisque tous les payeurs dépendent désormais de lui. Ainsi le ministre des Finances obtient-il pour la première fois le pouvoir de contrôler les fonds employés par les autres ministres, de la distribution des fonds au paiement des créances. Ce pouvoir de contrôle, encore bien incomplet, permet de briser les velléités d'indépendance de ces ministres sans les soumettre à un contrôle parlementaire, les comptes généraux transmis aux chambres ne comportant pas les détails nécessaires.
Chaque ministre prépare le budget de son département avec ses bureaux et services mais, comme l'ouverture de l'année financière est souvent éloignée, les prévisions manquent de précision. Le ministre des Finances peut quelquefois les réviser et les contrôler avant de les présenter aux Chambres. Les crédits sont en général limitatifs (loi du 25 mars 1817, art. 151 et 153) ; la loi du 23 mai 1834 introduit les crédits évaluatifs et fixe d'autre part les conditions de l'ordonnancement des dépenses sur exercices clos. L'ordonnance de 1822 fixe enfin une durée à l'exercice financier (voir aussi la notice comptable public*), en disposant que les crédits des lois annuelles ne peuvent servir à acquitter des dépenses d'un autre exercice ni celles qui sont payables après la clôture de l'exercice (art. 1 et 20). La durée de l'exercice est d'abord de 24 mois (pour les paie-ments) et elle est progressivement réduite jusqu'à 16 mois en 1889 (loi du 25 janvier 1889).
De 1814 à 1831, le budget a été voté en bloc par ministères. La Roi a donc promulgué des ordonnances annuelles de répartition par chapitres de ces crédits à l'intérieur de chaque ministère (loi du 25 mars 1817, art. 151 et ordonnance du 14 septembre 1822, art. 2 et 5). Après la loi du 29 janvier 1831 instituant le vote du budget par chapitres, c'est-à-dire la spécialité budgétaire, le Roi détermine la sous-répartition par articles sur la proposition des ministres (ordonnance du 31 mai 1838, art. 35 à 37). Ces chapitres groupent ou devraient grouper les dépenses par natures ; dans les faits ils mêlent nature et objet. Le vote du budget par chapitres a eu lieu de 1831 à 1852 et de 1869 à 1959. Il apparaît que la répartition par chapitres, lorsqu'elle n'était pas législative, s'imposait quand même aux ministres. L'ordonnance de 1822 dit seulement : "Les ministres renfermeront les dépenses de chaque service dans les limites de notre ordonnance annuelle de répartition" (art. 5). Mais la loi du 25 mars 1817, voulant soumettre la gestion des ministres à l'inspection du Roi, dispose qu'ils doivent établir le compte des dépenses qu'ils auront arrêtées pendant le temps de leur administration et les comparer avec les ordonnances délivrées et les crédits "ouverts à chacun des chapitres de leurs budgets" (art. 151). La subdivision du budget par services (par exemple les approvi-sionnements généraux de la flotte ou l'artillerie dans la Marine) est importante, et la division par chapitres la respecte. Cependant, si le nombre de services change peu, le nombre des chapitres croît dans des proportions considérables pendant le cours du siècle. Ordonnances et mandats énoncent l'exercice et le crédit législatif, ainsi que les chapitres et éventuellement les articles d'imputation, dit l'ordonnance de 1822 à l'article 11. Cette prescription indique aussi le contrôle que le comptable va exercer avant de payer. Ainsi le ministre des Finances ne peut-il, sous sa responsabilité, autoriser les paiements qui excèdent les crédits ouverts à chaque ministre dans chaque chapitre.
Les nomenclatures du budget et de son exécution ont été rendues identiques en 1830. La séparation des dépenses de personnel et de matériel et leur inscription dans des chapitres séparés est de plus en plus complète : c'est un moyen d'éviter de forcer les dépenses de personnel, qui ont toujours le caractère limitatif. Le directeur de la comptabilité de la Marine sous la Seconde République, Claude-François Blanchard (1798-1868), se plaint que les chapitres du budget de la Marine (une douzaine alors, vingt avec les Colonies) ne soient pas administrés par une seule direction, ce qui complique l'établissement des comptes : il est d'avis de mettre d'accord le budget et l'organisation.
Sous l'Ancien Régime, les comptables indépendants du contrôle général des finances devaient respecter les états de distribution et ne rien payer au-delà de ce qu'ils comprenaient. La procédure de la distribution est devenue efficace avec l'unification du Trésor en 1788, la création d'une Banque de France capable d'assurer le service de la trésorerie, et l'organisation hiérarchique des services de l'administration des Finances sous la Restauration. La distribution mensuelle avait continué au début de la Révolution, puis disparu jusqu'en 1797. Les ministres du Roi font leurs demandes de fonds au ministre des Finances, qui présente au chef de l'État son projet, des ordonnances royales puis des décrets de distribution mensuelle des fonds indiquent les sommes retenues, à raison d'un montant par ministre en principe (ordonnance du 14 septembre 1822, art. 6). Ce système subsiste jusqu'en 1939. Si le ministre "dépensier" est juge de l'opportunité et de l'importance des dépenses à engager, il ne peut les ordonnancer sans en aviser le ministre des Finances, afin que celui-ci prenne les dispositions nécessaires pour assurer les paiements, là où ils doivent avoir lieu, après avoir examiné la disponibilité des fonds.
L'ordonnance de 1822 confirme que les ministres sont ordonnateurs principaux en dépense sur le budget de l'État (art. 7). En l'absence du ministre titulaire, un autre ministre le supplée dans cette tâche, ou l'un de ses directeurs habilité à la remplir à sa place. Aucune dépense n'est acquittée pour le compte de l'État si elle n'a d'abord été ordonnancée directement par un ministre ou mandatée, en vertu de ses ordonnances de délégation, par un ordonnateur secondaire (art. 7). Le ministre des Finances n'admet, par l'intermédiaire des comptables, l'ordonnancement ou le mandatement que s'il porte sur un crédit régulièrement ouvert et s'il ne conduit pas à dépasser les distributions mensuelles de fonds (art. 8). Les pièces justificatives à produire à l'appui des paiements sont indiquées dans les nomenclatures arrêtées entre les ministres dépensiers et le ministre des Finances ; le comptable doit les vérifier et, s'il y a lieu, en demander la régularisation avant de payer (art. 10 et ordonnance du 31 mai 1838, art. 62). Après vérification, la direction du Mouvement général des fonds transmet aux comptables chargés de les acquitter les autorisations de paiement (visas) accompagnées des extraits des ordonnances de paiement* dites ordonnances directes ou des ordonnances successives de délégation. Les ministres transmettent de leur côté des extraits des ordonnances directes visées aux ayant droit et aux ordonnateurs secondaires des extraits des ordonnances de délégation également visées. Ceux-ci font à leur tour parvenir aux créanciers les mandats de paiement. Ceux-ci se présentent aux caisses qui leur sont désignées avec leurs extraits ou mandats ; le comptable règle le montant de la créance quand il en a reconnu l'exactitude et a vérifié la régularité de l'ordonnancement*, puisque sa responsabilité est engagée. Il ne peut suspendre ou rejeter le paiement qu'en cas d'omission ou d'irrégularité matérielle dans les pièces justificatives produites. L'ordonnateur peut passer outre par une réquisition écrite faite au comptable sous sa propre responsabilité et, dans ce cas, le comptable paie en annexant au titre de paiement l'original de l'acte de réquisition (ordonnance de 1822, art. 15). Le comptable en rend compte immédiatement à son ministre dans les cas où il ne doit pas demander son autorisation préalable. Tels sont les principes de l'exécution du budget en dépenses qui sont encore en vigueur aujourd'hui. Des détails sont fournis dans la notice comptabilité administrative*.
Blanchard trouve que la comptabilité de la Marine est bien peu centralisée : son discours, convenu étant donné sa position, semble fait pour contredire Puissant. À Paris, toutes les ordonnances de paiement sont préparées par sa direction au vu des rapports soumis au ministre par les autres directions et approuvées (c'est le nouveau bon du Roi). Les mandats et leurs pièces justificatives ne viennent pas jusqu'à Paris : ils se fondent dans la comptabilité des payeurs départementaux. Cette partie des dépenses n'est connue que par des états descriptifs qui ne sont pas soumis au contrôle du ministre. La direction établit sur pièces la comptabilité des dépenses ordonnancées à Paris et doit, pour l'autre partie, s'en rapporter à de simples bordereaux indiquant sommairement les dépenses faites. Le prédécesseur de Blanchard, l'inspecteur des Finances* Armand Béhic (1809-1891), qui a laissé ensuite un grand souvenir dans l'industrie, était aussi d'avis d'établir une comptabilité centrale de la liquidation ou des droits constatés, parce que le ministre "est engagé à son insu par des liquidations opérées en dehors de sa surveillance immédiate et ne peut contrôler personnellement l'emploi des crédits dont il est responsable". L'arrêté du 18 novembre 1847 devait : 1° donner aux directions centrales les moyens de suivre l'emploi des fonds alloués par le budget et de connaître la situation des crédits pendant chaque exercice ; 2° faciliter, au point de vue de la responsabilité du ministre, la révision des dépenses faites dans les ports ; 3° permettre aux directions de dresser elles-mêmes les comptes d'exercice présentés au Parlement. Blanchard regrette que cette réforme n'ait pas été mise en application. Il ne se demande pas en quoi elle peut heurter le principe de la délégation de pouvoir, ni même s'il ne vaudrait pas mieux renforcer le contrôle administratif* local, exercé au nom et pour le compte du ministre.
Le principe de la séparation des ordonnateurs et administrateurs et des comptables
Très ancienne, la règle d'incompatibilité des fonctions répond à l'objectif du contrôle de régularité, notamment celui que le comptable exerce ou doit exercer sur l'ordonnateur, et au principe supérieur de méfiance qui règne depuis toujours sur l'administration française. Elle vise à éviter la fraude des deniers publics et à faire respecter par les administrateurs les limites posées par les lois de finances. Elle a permis d'affirmer progressivement le contrôle du ministère des Finances sur les autres ministères, puis aussi sur les collectivités territoriales. La loi du 1er août 2001, qui remplace l'ordonnance de 1959 sur les lois de finances, privilégie au contraire les contrôles a posteriori et vise à l'efficacité plus qu'à la régularité.
La règle de séparation a souffert des exceptions. Ainsi les fonctions des asséeurs et des collecteurs de la taille ont-elles été réunies par l'édit des tailles de mars 1600. Les deux fonctions sont restées confondues à l'échelon local dans l'administration des invalides de la Marine jusqu'à l'institution de trésoriers particuliers en 1782, parce que le trésorier général des Invalides envoyait les fonds aux commissaires des Classes sur les côtes et que ces commissaires étaient des administrateurs chargés des décomptes des services des gens de mer, y compris pour le calcul de la retraite, sous les ordres d'un intendant ou ordonnateur de la Marine.
L'incompatibilité des fonctions, multiséculaire dans les dépenses, a été définie dans les décrets des 15 octobre et 7 décembre 1794 (24 vendémiaire et 17 frimaire an III) pour ce qui concerne les recettes ; l'une et l'autre sont confirmées dans l'ordonnance des 14 septembre 1822 (art. 17) et répétées dans les règlements de 1838 et 1862. Il ne s'ensuit plus que le compte administratif de l'ordonnateur et le compte de gestion du comptable, qui étaient censés se contrôler mutuellement, doivent rester séparés (voir la notice comptabilité administrative*). Dans les établissements publics nationaux, il n'y a plus aujourd'hui qu'un compte financier et, dans les services de l'État, la comptabilité administrative n'est souvent plus qu'une annexe de la comptabilité générale inspirée du plan comptable général.
Les deux autorités sont indépendantes l'une de l'autre, et ce caractère distingue souvent l'organisme public de l'entreprise privée. Il est vrai que l'indépendance hiérarchique et statutaire n'est plus toujours respectée : dans la plupart des établissements publics, le comptable exerce à présent des fonctions administratives (il est alors administrateur) qui le soumettent à l'autorité du directeur ; au ministère des Finances, les comptables sont subordonnés à un ordonnateur au moins, le ministre lui-même. Mais l'indépendance fonctionnelle, parce que le comptable tire directement ses pouvoirs de la loi et non d'une délégation de l'autorité administrative, est la meilleure garantie du respect du principe de séparation. La responsabilité pécuniaire pour toute irrégularité ou tout déficit le délie en ce domaine du devoir d'obéissance des fonctionnaires, sauf ordre d'un comptable supérieur.
Dans certains cas, l'ordonnateur peut donner un ordre de réquisition au comptable récalcitrant, mais en engageant sa propre responsabilité en lieu et place de la sienne. Il peut aussi nommer un ou des régisseurs d'avances ou de recettes, qui ne sont pas des comptables mais sont autorisés à encaisser des recettes ou à payer contre quittances des dépenses pour le compte et sous le contrôle d'un comptable, qui leur consent à cet effet des avances de trésorerie. Les régies entendues dans ce sens, qui datent de l'ordonnance de 1822, art. 17, sont instituées par arrêté conjoint du ministre des Finances et du ministre intéressé.
De la responsabilité des ordonnateurs.
C'est une question épineuse depuis toujours. De quoi peuvent-ils être responsables ? De la régularité des ordonnancements et aussi des engagements, quand ils leur sont confiés, ou de l'efficacité de leur gestion, puisqu'ils sont d'abord des administrateurs ? Comment définir et évaluer l'efficacité ou plutôt l'efficience de la gestion (objectifs atteints au regard des moyens confiés) d'une manière qui ne soit pas contestée ?
L'article 56 de la constitution de 1799 limite le pouvoir d'ordonnancement des ministres "jusqu'à concurrence des fonds que la loi a déterminés pour un genre de dépenses" : ce n'est guère précis en fait de spécialité des crédits. Dès le mois de juillet 1814, le baron Louis (1755-1837), ministre des Finances, déclare aux députés que la responsa-bilité des ministres est, "pour la régularité de l'emploi des fonds dont ils sont les ordonnateurs, une garantie faite pour vous rassurer". L'article 151 de la loi du 25 mars 1817 dispose que les ministres doivent rendre compte chaque année et sont responsables des dépassements de crédits. Le contrôle parlementaire sur l'exécution des budgets est organisé par l'art. 102 de la loi de finances du 15 mai 1818, sous la forme d'une loi des comptes annuelle, dite plus tard loi de règlement. La Cour des comptes, sans s'ingérer dans la gestion des ordonnateurs, puisqu'elle n'en a pas le droit, fournit à l'appui du compte annuel des finances l'état de situation de ses travaux au 1er septembre de chaque année (loi du 27 juin 1819, art. 20). Pour que son action soit efficace, il a d'abord fallu qu'elle étende sa juridiction sur les comptables*, vu qu'une bonne partie d'entre eux n'étaient encore responsables que devant le ministre. Il a fallu aussi rendre uniformes les comptes des ministres.
Afin d'éviter le contrôle direct du parlement, le ministre Villèle* contraint les ordonnateurs à soumettre aux payeurs les pièces justificatives des ordonnances et mandats de paiement, le ministre de la Guerre surtout faisant de la résistance (ordonnance du 14 septembre 1822, art. 10, précisé en 1838, voir la notice ordonnancement*). C'était un ancien abus que de ne donner ou faire donner aux comptables que des quittances de paiement ou, avant la Révolution, des ordonnances de comptant, un abus qui facilitait les dépassements de crédits. Puis l'ordonnance du 10 décembre 1823 attribue à une commission ministérielle nommée sur proposition du ministre des Finances le contrôle des comptes des ministres (notice comptabilité administrative*). Villèle décide ensuite de faciliter le travail des chambres en prescrivant la communication des déclarations générales de conformité de la Cour des comptes. Les déclarations sont imprimées et mises à la disposition du Parlement (ordonnance du 9 juillet 1826). Celui-ci obtient communication du rapport annuel de la Cour au chef de l'État en 1832 (loi du 21 avril 1832) et surtout, l'année précédente, le vote du budget par chapitres (loi du 29 janvier 1831). Les rapports de la Cour contiennent des observations sur la gestion des ordonnateurs qui sont une forme indirecte de contrôle. Le chef de l'État invite les ministres à fournir des explications en réponse à ces observations. Rapport et réponses des ministres sont imprimés et mis en distribution dans les Chambres.
De telles mesures visent à assurer la régularité des paiements et le respect des crédits votés. Elles permettent un contrôle par le Parlement, s'il veut l'exercer, et surtout le contrôle des Finances sur les ministères dépensiers. Les notices comptabilité administrative* et ordonnancement* donnent une idée du second contrôle. Le dépassement de crédits et l'engagement de dépenses sans crédits étant restés endémiques, les Finances ont imaginé de créer une comptabilité supplémentaire en amont de la dépense, dite comptabilité des dépenses engagées et plus exactement des engagements de dépenses car le contrôle vise à empêcher les engagements irréguliers. Pour terminer cette évocation de l'ordonnateur en France, nous donnons quelques indications sur l'état actuel de la jurisprudence en matière de responsabilité, qui montre que l'on en est toujours au stade du contrôle de la régularité.
Les ordonnateurs sont aujourd'hui des agents publics nombreux ou des élus, beaucoup plus nombreux encore. Jusqu'en 1948, leur responsabilité en qualité d'ordonnateurs ne pouvait guère être invoquée que dans le cas de la gestion de fait. Cette notion, connue de l'ancien droit (édit d'août 1669 et déclaration du 18 mars 1738, voir la notice comptable public*), a été reprise dans un arrêt de la Cour des comptes datant de 1834, généralisée dans le décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique et définie à nouveau dans la loi du 23 février 1963. Toute personne qui, en maniant des fonds publics, s'est comportée comme un comptable sans en avoir la qualité, est soumise aux mêmes responsabilités, en particulier la responsabilité pécuniaire et le jugement des comptes par la Cour des comptes ou une chambre régionale des comptes. Ce juge est seul habilité à qualifier la gestion suspecte de gestion de fait. Le gestionnaire de fait doit rembourser les sommes qui pourraient manquer et risque une amende, sans préjudice de poursuites pénales pour usurpation de fonctions. La gestion de fait est aussi le moyen de découvrir des prévarications réprimées par le code pénal car un administrateur malhonnête s'immisce forcément dans la comptabilité.
Une juridiction nouvelle est créée en 1948 afin de réprimer la violation des règles budgétaires et financières par les ordonnateurs. Mais la nouvelle Cour de discipline budgétaire et financière ne peut atteindre les ministres, qui "encourent […] les responsabilités prévues par la Constitution" (décret du 29 décembre 1962, art. 9). Autrement dit, la mise en œuvre de la responsabilité d'un ministre s'applique à ses fonctions principales (5). Or, leur responsabilité politique est plus théorique que réelle : sous le régime de la Ve République, elle n'est plus individuelle et, si des gouvernements sont tombés après l'échec d'une politique financière, aucun manquement aux règles budgétaires et financières n'a encore provoqué la démission ou le renvoi d'un seul ministre. La mise en œuvre de leur responsabilité civile ou pénale est très difficile. L'immunité des ministres a été étendue aux élus locaux, sauf exceptions (6).
L'immunité des principaux chefs ne peut faciliter la poursuite de subordonnés ayant agi avec l'assentiment de leurs supérieurs. De plus, la nouvelle cour a compétence pour sanctionner certaines irrégularités (7) mais non la simple faute de gestion, et elle doit tenir compte de la marge d'appréciation dont l'ordonnateur a besoin dans son travail. La responsabilité des ordonnateurs et autres justiciables de la Cour est dégagée s'ils prouvent qu'ils ont agi sur un ordre écrit et préalable d'un supérieur hiérarchique dont la responsabilité sera alors engagée, s'il est justiciable. Si la Cour sanctionne par des amendes et ne condamne pas à des réparations, ses sanctions peuvent s'ajouter à celles qui sont encourues au titre de la responsabilité civile, pénale et disciplinaire. Cette dernière appartenant à un ministre ou à un élu, elle est rarement mise en œuvre dans le cas d'une irrégularité budgétaire ou financière. Enfin la Cour des comptes a souligné la difficulté d'identifier la responsabilité juridique des nouveaux responsables de programme selon la loi de 2001. En conclusion, la responsabilité particulière des ordonnateurs reste très faible en France, à la différence de celle des comptables. Fouquet aurait-il expié ses prévarications pour assurer l'impunité de tous les ordonnateurs seulement négligents, ignorants ou peu soucieux des règles ? B.L.
Sources :
De la situation du Trésor public au 1er juin 1791, par les commissaires de la Trésorerie nationale, éd. Poirier, Paris, C.T.H.S., 1997.
FORBONNAIS, François Véron Duverger de, Recherches et considérations sur les finances de France depuis l'année 1595 jusqu'à l'année 1721, 2 vol., Bâle, 1758.
MATHON DE LA COUR, Charles-Joseph, Collection de comptes rendus, pièces authentiques, états et tableaux concernant les finances de la France depuis 1758 jusqu'en 1787, Lausanne, 1788.
Bibliographie :
BLANCHARD, Claude-François, Répertoire général des lois, décrets, ordonnances, règlements, instructions sur la Marine, 3 vol., Paris, I.N., 1849-1859.
BOUVIER, Michel, ESCLASSAN, Marie-Christine et LASSALE, Jean-Pierre, Finances publiques, 9e éd., Paris, L.G.D.J., 2008.
DENIEL, Alain, éd., La comptabilité publique. Continuité et modernité, Paris, CHEFF, 1995.
ISAÏA, Henri et SPINDLER, Jacques, Histoire du droit des finances publiques, vol. 1, Paris, Economica, 1986.
LEGOHEREL, Henri, Les trésoriers généraux de la Marine, 1517-1788, Paris, Cujas, 1965.
LUTUN, Bernard, Marine militaire et comptabilité : une incompatibilité ? Contribution à l'histoire des finances de l'État français, Roubaix, auto-édition, Paris, 2007.
MARCE, Victor de, Traité de comptabilité publique (décret du 31 mai 1862, mis à jour et annoté), Paris, Dalloz, 1905 (extrait du Code des lois politiques et administratives annotées).
MEMAIN, René, La marine de guerre sous Louis XIV. Le matériel. Rochefort, arsenal modèle de Colbert, Paris, Hachette, 1937.
MEYER, Roger, Du contrôle des ordonnateurs, thèse de droit, Paris, A. Rousseau, 1900.
PHILIP, Loïc, dir., Dictionnaire encyclopédique de finances publiques Paris, Economica, 1991, articles Gestion de fait, Ordonnateurs publics, Responsabilité des administrateurs et ordonnateurs, Séparation des ordonnateurs et des comptables.
SAY, Léon, dir., Dictionnaire des finances, 2 vol., Paris et Nancy, Berger-Levrault, 1889-1894, articles Budget général de l'État, Gestion occulte, Ordonnancement-Ordonnateur, Trésor public.
STOURM, René, Les finances de l'Ancien Régime et de la Révolution, origines du système financier actuel, 2 vol., Paris, Guillaumin, 1885 ; réimp. Genève, Slatkine, 1976 et New York, Burt Franklin, 1968 ; Cours de finances. Le budget [son histoire et son mécanisme], Paris, Guillaumin 1889 ; 7e éd., F. Alcan, 1913.

1 "Compte que j'ai rendu au Roi de mon administration depuis 1757 jusqu'au 16 mars 1770", dans Mémoires du duc de Choiseul, éd. Guicciardi, 1987. (A.N. K 502, pièce n° 40). Choiseul affirme qu'il détient "les comptes des dépenses de chaque année arrêtés de la main du Roi".
2 "Ces extraits devant être enregistrés dans le livre du Roi tenu pour toutes les dépenses du Royaume, ils seront employés régulièrement de 6 en 6 mois, c'est-à-dire que [l'extrait] des six premiers mois de l'année doit être envoyé, sans faute, au mois de septembre et celui des six derniers mois au mois de mars, et, s'il restait quelques paiements à faire des dépenses des six premiers mois lorsqu'on enverra l'extrait, elles ne doivent pas y être envoyées, mais elles seront rappelées dans celui des six mois suivants, de sorte qu'il n'y ait d'employé dans chaque extrait que celles qui auront été effectivement payées ; mais il est nécessaire que l'extrait des six derniers mois contienne toutes les dépenses du reste de l'année qui doivent entrer dans le même exercice, aussi bien que les fonds remis, ne convenant pas de faire d'autres extraits par addition, et il faut aussi que le tout soit exactement conforme au journal du trésorier. Il est nécessaire que les intendants leur envoient un double extrait, pour rester au bureau des Fonds, l'original devant [être] remis à Son Éminence [le cardinal de Fleury]."
3 Compte que j'ai rendu au Roi de mon administration depuis 1757 jusqu'au 16 mars 1770, dans Mémoires du duc de Choiseul, éd. de 1987, p. 205-206 (A.N. K502, pièce n° 40).
4 La fortune tardive du mot mandat en français ne doit pas conduire le lecteur à confondre le sens qui en est donné ici et celui d'ordonnance de paiement* des ordonnateurs secondaires, le mot mandat ayant été imposé dans ce cas quelques années plus tard.
5 La gestion de fait est une exception à la règle : Christian Nucci a été poursuivi pour gestion de fait par la Cour des comptes, et il était ministre au moment des faits (arrêt du Conseil d'État du 6 janvier 1995).
6 Notamment la réquisition ayant conduit à octroyer à autrui un avantage injustifié ou l'absence d'exécution d'une décision de justice portant obligation de mandater les sommes mentionnées.
7 Infractions aux règles du droit budgétaire et de la comptabilité publique, octroi d'un avantage injustifié à autrui au préjudice du Trésor ou des organismes intéressés, inexécution des décisions de justice. La faute grave de gestion ne vise, depuis 1995, que les "personnes chargées de responsabilité" dans les entreprises publiques de l'État, qui ne sont pas ordonnateurs.


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